中国的公共财政始于公开

　　陈宪

　　上海交通大学经济学院

　　教授 执行院长

　　 一段时间以来，随着国务院及各部委“三公”消费数据的陆续公布，引来了人们的各种质疑和议论。尽管各部委公布时间不一，不少部委是在规定时限之后才姗姗来迟，有些部委甚至至今还未公布，地方政府目前只有北京市、上海市已经公布，而且，就已公布的内容看，不仅都有简单、笼统的问题，而且，统计口径、支出范围等也都不甚了了，人们颇多存疑，但是，我认为，这次公布“三公”消费无疑是一个巨大的进步，它在中国建立公共财政制度的历史上，乃至中国改革的历史上都有着特殊的意义。

　　 几年前，温家宝总理有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”财税体制改革包括两个基本方面，一个与“收”有关，要建立广税源、低税率、简征收的、以直接税为主体的税收制度；另一个与“支”有关，要建立预算公开透明，且有实质性约束的公共财政制度。“三公”消费是一个“支”的问题，属于公共财政制度的管辖范围。

　　 根据笔者有限的“抽样”问询，得到的印象是，大部分公务员和领导干部对公共财政制度的内涵是陌生的。当然，这不能简单地责怪他们，因为我们原来的财政制度是国家财政制度，抑或行政财政制度，与公共财政制度相去甚远。尽管我国提出建立公共财政制度已经多年，人们对公共财政制度这个词组也已经耳熟能详，但是，它的要义、原则和规范并没有在公务员和领导干部中深入人心，因此，建立真正意义上的公共财政制度，并得到有效执行尚需时日。而且，在中国体制转型的过程中，建立公共财政制度也可能有着自身的特殊性，需要找到符合自身特点和逻辑的出发点。

　　 我的基本看法是，这个出发点就是“公开”二字。就像“三公”消费，哪些是应该的、可行的？哪些是不应该的、不可行的？有些可能一望即知，有些就难以判断，没有关系，我们将它公开透明，尽可能详尽地公开透明，听听纳税人怎么说，他们肯定会本着高度负责的态度，提出他们的意见。有关部门再根据他们的意见，就可以对“三公”消费的相关制度及其执行达成共识，包括对出现各种情形的违规，如未能按时公开相关数据，如何进行处理的共识。依此类推到各个相关的预算领域，我们就可以逐步形成既有民意基础，又可有效执行的公共财政制度。

　　 为什么说中国的公共财政应当始于公开，基本的考虑是以下几个方面：

　　 其一，公开是适应体制转型的需要。具体就财政体制转型——从国家财政转向公共财政——而言，尽管可以设计转型的方案，并按照这个方案操作，但我们毕竟对公共财政制度经验不足，而且，这项制度设计与每一位公民有关，无论是作为纳税人，还是公共服务的共享者，他们都有义务和权利参与公共财政制度的建立和执行，因此，全过程的公开，以及在此基础上的公民参与，将是不二的选择。

　　 其二，我们知道，原来财政制度的最大弊病就是不公开，扭住这个核心问题，从根本上转变对各级政府部门预算公开的认识，制定一个时间表，将各个部门和项目的预算都置于各级代表大会和老百姓的监督之下，是建立和执行公共财政制度的前提。惟其如此，才能极大地提高公共资源的配置效率，使广大人民群众不断增长的公共服务需求得到最大限度满足，真正做到“让人民的钱更好地为人民谋利益”。

　　 其三，公开将切实提高公共财政制度的可操作性。如上所述，公共财政制度事关每一位公民的利益，由此就决定了这项制度需要很强的可操作性。那么，这一可操作性将来自于哪里呢？答案很简单，来自预算的制度、内容和执行的公开，即全过程的公开。离开了公开，公共财政制度无操作性可言，就像以往的“三公”消费是一个“黑箱”，它在公共财政的预算中既不能形成，也不允许操作，而唯有在一个公开的预算中，正当的“三公”消费才具有可操作性。

　　 我们深知，在我国，各级政府及相关部门的预算做到公共财政制度意义上的公开，还需要一个艰苦的过程。但愿这次“三公”消费的公开是真正地开了个头，在未来不长的时间，各级政府及相关部门预算公开的范围和内容更加规范，并得到更加有效的约束和监督。在转型发展和深化改革的大背景下，这一愿望是可以期待的。