中国开放新战略邹加怡

　　

　　财政部对外财经交流办公室主任邹加怡

　　新开放格局的重要特征

　　鉴于国际经济政治环境的重大变化，及新兴经济体的地位变化，中国参与全球化的方式会有一个转变，其核心是要从主要以低成本劳动力要素为核心参与全球化，转向以货币资本要素为核心带动各种生产要素全面参与全球化。中国长期维持较高储蓄率，积累了规模庞大的外汇储备，使我们的比较优势发生变化，由过去低成本劳动力要素的比较优势，逐渐转向高储蓄积累起来的资本要素比较优势。相应地，我们的开放模式也要实现转变。

　　新的开放格局，从增量角度，就是要形成一种新的对外经济关系，它包括个特征：国际收支更趋平衡，外汇储备更为适度，对外投资更有效率，货币关系更加自主，开放空间更加广阔。

　　从存量角度，开放格局调整主要是把我们积累的巨额外汇储备投入一个有效的国际循环，转变为实实在在的国民福利和综合国力。虽然发达国家指责中国过高的外汇储备是全球失衡主要标志，但从另一个角度看，它反映的其实是主要储备货币国货币发行的规模，只不过是他们印了，我们攒起来而已。但若不能把前一阶段创造的财富转变为国民福利和综合实力，那我们积累外汇储备的目的又是什么？用好外汇储备既是捍卫中国几十年来的发展成果，也是对世界经济再平衡的实际贡献。

　　开放格局的战略方向

　　首先，由出口导向转向进出口动态平衡的贸易关系。一方面，贸易政策更加平衡，实际上要求贸易政策更加中性，进出口并重、扩大出口与深化国内市场并重、货币贸易和服务贸易并重。出口是利用国际市场，进口是利用国际资源，出口就是为了进口，就像一个家庭挣钱就是为了花钱，我们应同时兼顾出口和进口战略，对外开放应与国内开放并重。现在偏重出口也是因为国内市场深化程度不足，企业预期内销遇到的交易成本和障碍比外销更多，认为开拓国际市场更容易，这对经济转向内需驱动是一个障碍。

　　另一方面，出口市场更加多元化。我们出口对美、欧市场依赖较大，今后出口市场要更加多元化，加强金砖国家之间的市场开放。若美欧市场未来增长空间受限，很可能会转向新兴经济体和其它发展中国家。所以我们在市场多元化方面，应提高认识的自觉性。

　　其次，由吸引外资转向双向可控的投资关系。过去我们在管理资本账户上有一个倾向——愿意多吸引外资，对资本流出则管制较严。改革开放初期我们面临的主要问题是资本积累不足，那时形成“奖入限出”的格局是非常自然，也是正确的。但这一格局不能满足当前的需要。

　　目前资本账户存在两个问题：一是流入容易，流出困难，企业对外投资融资难、购汇难；二是对外投资主体过度集中在政府和大型国企，对外投资主要是外汇储备形式，投资收益低，且受到种种制约。因为国外对主权财富基金和大型国企投资存在政治上的限

　　制，也就限制了我们对外投资的效益。

　　我认为，今后资本账户方面应形成一种双向流动、总量可控的投资关系。一是改进外汇管理制度，疏通对外投资渠道，鼓励和便利国内企业对外投资，使投资主体多元化，投资行为分散化，以提高对外投资的效益。二是形成双向可控的资本账户管理机制，在便利对外投资的同时，增加短期资本流入的交易成本。这并不是要资本账户完全放开，而是希望能形成资本双向流动渠道通畅且总量可控的动态平衡关系。

　　再次，由倚重美元转向多元自主的货币关系。中国的贸易投资主要是用美元结算，人民币汇率在很大程度上盯住美元，我们所持有的外汇储备大都是美元资产。2000年之后中国外汇储备迅速增加，在这期间美元不断贬值，美国宽松的货币政策释放的流动性很大程度上被我们的外汇储备积累起来了，我们成了美元贬值的主要受害者及美国转嫁成本的主要承担者。从长远看，美元汇率是不稳定的。因此我们未来的调整方向：一是增强人民币对美元汇率的弹性，与美元在一定程度上脱钩，这有助于人民币汇率在合理均衡基础上的基本稳定；二是稳定和改革国际货币体系，这并非要颠覆美元储备货币的地位，而是要求国际储备货币稳定；三是稳步开拓人民币的国际使用范围。

　　此外，由东部沿海开放先行转向全方位的开放地缘关系，形成一种海洋和陆地并重、东西双向的开放地缘关系。这有利于保障经济和能源安全，实现出口市场多元化，及稳定陆地边疆，促进民族团结，实现更加平衡的国内发展。我们的市场基本上集中于欧美，是因为东南沿海开放的制造业基本上是从日本、东南亚、韩国等承接来的，欧美市场是其传统市场；我们承接了这些出口加工业，也就承接了其主要市场。

　　最后，由利用外援转向积极有为的发展合作关系。过去我们习惯于利用世行、亚行的贷款和双边发展援助，因为我们自认为是发展中国家，应该是发展援助的接受国。现在我们人均GDP不断提高，正由中低收入向中高收入国家转变。我们在国际发展合作中应发挥什么作用？我认为应大规模扩大发展援助，这不是恩赐，而是形成广阔发展空间的政策手段。唯此，才能真正实现市场多元化，和世界其它国家的经济发展形成一个良性循环和相互支持的共同发展空间。

　　这也涉及到发展合作战略的调整，包括我们和发展中国家、周边国家，及和比我们收入更低的发展中国家之间的关系。我们和周边国家是联合自强的关系，主要通过区域合作加强经济融合，形成共同发展的市场和空间；我们和金砖国家是共同崛起的关系，因为我们在国际经济秩序层面有很多共同诉求，有很多合作的空间；我们和非洲这些比我们收入更低的发展中国家是互补发展的关系，因他们有发展基础设施的需求，而我们在这方面有较强能力，他们发展制造业是要从无到有，而我们则要由低端向高端走，其中有很多互补发展的空间。这方面的投入看上去是对其它国家的支持，实际上会形成中国广阔的发展空间。比起巨额外储放着贬值，将其用于发展援助，在经济上更具合理性。

　　开放观念的更新

　　首先，接轨与铺轨相结合。传统上提的中国在经济制度、规则制定上和世界经济接轨，在今后仍很重要。接轨的重点是提高国内规则制定和实施的总体水平，逐步改变对内低标准、对外高标准的“双轨制”。我们在国际上制定规则能力较差，关键原因是国内制定和执行规则的水平不高。最近的奶制品标准问题，中国标准是全世界最低，也就不可能在国际上有制定标准的权力。“接轨”并不是一定要和别人一致，而是我们自己的规则制定与实施水平要提高。“铺轨”更具战略意义，现在我们已经不得不参加轨道的设计和铺设，因为我们经济总量已达全球第二，不能等别人把规则制定好，再简单地去接轨。

　　因此，我们要推进国际经济基本制度层面的改革，包括国际货币体系改革；还要提高我们国际经济事务中设置议程的能力，过去我们与发达国家进行双边经济政策对话，大部分问题是对方提出，我们来应对，现在我们提出问题的能力也在不断提高，但在多边机制下，大部分议题仍是西方国家提出的，说明我们在这方面还有差距。

　　其次，权利与责任相统一。发达国家呼吁我们负责任的同时，也应意识到这包含了中国人要维护相应的权利；我们在试图规避责任时，也应意识到会失去相应的权利。但我们不能像美国那样负责，还是要与中国的发展阶段相适应，即所谓“共同但有区别的责任”。这不仅适用于气候变化，也适用于所有的国际经济治理领域，负责任是创造和维护新的国际经济秩序。

　　最后，“双边”与“多边”相促进。我们比较习惯于双边对外经济政治关系，不太重视多边，但多边主义是一个发展趋势。双边形成的很大程度上是潜规则，两家谁的实力强谁说了算；但多边是一个制定全球规则的地方，多边博弈是一种利益调节的独特机制。多边渠道可以提供全球公共产品，包括WTO的全球贸易规则、国际艾滋病预防、全球气候变化应对等问题。因此，提高多边参与能力，很大程度上会决定下一阶段协调对外经济关系的能力，包括推进国际金融机构治理改革，及推动局部国际经济秩序的创新。