城投债券仍具发展空间 地方债管理体系亟待建立

　　记者 谢利

　　政府举债建设形成了大量资产，相当部分资产具有长期的直接收益，一些没有直接收益的项目，也具有间接的经济效益或社会效益，对促进当地经济增长和政府财力的增长，都具有积极意义，不能简单地用“寅吃卯粮”来作价值判断。当然，这并不意味着政府可以无节制地借债，关键是要把投资规模和债务规模控制在合理的范围内，防止出现系统性的偿债风险。

　　近来，有关我国地方政府债务风险的话题一直为各界所热议，而随着欧美等国主权债务危机的陆续爆发，有关方面对政府债务的潜在风险给予了巨大的关注。对此，国家发展改革委财政金融司司长徐林日前在接受记者采访时表示，我国出现政府性债务违约的可能性不大，但对当前城投债券还需在制度上进一步完善，同时尽快建立起我国地方政府债务管理体系，加强地方政府债务管理和风险防控。

　　“在具体评估我国地方政府债务风险程度时，也要看到我国与欧美国家的不同之处。”徐林表示，从举债目的看，我国地方政府性债务，特别是地方投融资平台公司形成的债务，主要是用于各地基础设施的投资建设。考虑到基础设施建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点，通过举债进行建设，当代人和后代人共同承担债务还本付息责任，可以更好地体现代际公平，克服当期建设资金不足的瓶颈制约，有利于加快完善基础设施和投资环境，促进经济社会发展，是一种合理的基础设施投融资建设行为。

　　同时，政府举债建设形成了大量资产，相当部分资产具有长期的直接收益，一些没有直接收益的项目，也具有间接的经济效益或社会效益，对促进当地经济增长和政府财力的增长，都具有积极意义，不能简单地用“寅吃卯粮”来作价值判断。“当然，这并不意味着政府可以无节制地借债，关键是要把投资规模和债务规模控制在合理的范围内，防止出现系统性的偿债风险。”徐林表示。

　　从相关债务指标看，我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%，远低于发生债务危机的欧美国家。徐林说，考虑到我国正处在经济快速增长期，政府财力增长也相应较快，政府还拥有较多的可变现资产，相对于目前的负债规模，政府总体上具有较强的偿债能力。

　　“随着各级政府和有关监管部门越来越重视对地方政府债务风险的防控，采取积极有效的措施化解部分地区和领域的债务风险，在我国出现政府性债务违约的可能性是不大的。”徐林说。

　　出于对地方政府债务风险的担忧，投资者近来对地方政府投融资平台公司发行的城投债券的还本付息能力也产生了怀疑，从而导致债券市场城投债券发行不畅，发行利率较高。针对这一现象，徐林表示，投资者采取措施防范风险是成熟的表现，但出于对我国地方政府债务风险的不合理判断，并进而对城投债券进行唱空或做空，是没有必要的。

　　他认为，城投债券发行不利除了上述原因外，也与我国货币政策由适度宽松向稳健转向有关。人民银行多次提高存款准备金率和存贷款基准利率，债券市场所有品种发行利率整体上都表现出向上的走向，这是货币政策调整的正常结果。“城投债券收益率上升，对债券投资人来说不是坏事，有利于提升城投债券的资产配置价值。对发行人来说，由于融资成本提高，则需要在发债时机和发债规模上进行合理的把握”。他还表示，城投债券是投融资平台公司债务中条件最严格也是最透明的债务，债券发行人是优质的，还本付息也是正常的。投资者对城投债券风险表现出的恐慌，是没有必要的。

　　据徐林介绍，“十一五”期间，国家发改委核准发行的企业债券累计为12970亿元，其中城投债券共发行3475亿元，占比26.8%。已发行的城投债券用途主要用于城市给排水管网设施、道路、桥梁、燃气、热力、垃圾和污水处理等市政基础设施、江河湖泊治理、保障房建设和棚户区改造、产业园区基础设施、城市轨道交通、城市文化和体育设施、地震灾后重建等领域。随着我国资本市场的进一步发展，城投债券作为中国债券市场的“准市政债”，发行规模还会稳步扩大，一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道，另一方面也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品。

　　此外，针对城投债券发行规模“井喷”后存在的风险，徐林表示，通过严格审核以及其它有效措施，目前已在相当程度上控制了城投债的发行规模，也降低了其风险。

　　对于城投债券的发展前景，徐林认为，鉴于其对推动城市基础设施和市政设施建设起到的积极作用，以及丰富债券市场品种的积极意义，作为准市政债券的城投债券未来仍将是有效的融资工具。

　　徐林说，我国还处于城市化快速发展期，需要为各地的城市建设提供规范的融资渠道。在这一过程中，政府通过债务融资从事基础设施建设，可能是一个常态。因此，应该建立风险可控的规范化的地方政府融资机制，为各地的基础设施建设提供有制度保障的融资渠道。城投债券作为投融资平台公司最透明的直接融资工具，仍然会存在并具有发展空间。

　　“由于目前城投债券的发行需要符合企业债券发行的条件，且城投债券投资者不能享受国外市政债券投资者能够享有的利息所得税免税待遇，这使得我国城投债券的发行利率相对偏高。城投债券的发行期限和利率，与城投公司主要从事回收期长、收益率低的基础设施项目投资所需要的长期、低成本融资需要相比，还存在一定的差距”，徐林认为，未来应该在制度上作进一步完善，使得城投公司能够发行真正意义上的长期市政债券。

　　此外，他还表示，要尽快建立我国的地方政府债务管理体系。当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，并对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。