规划刚性需要制度“撑腰”

　　9月1日，《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》正式施行。这是广东以地方立法的方式，确保作为国家行政指导性文件的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》顺利实施和推进。

　　作为指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领，规划纲要的内容有两个鲜明特点，一是强调区域协作发展，二是强调改革创新。

　　从区域协作发展来看，规划纲要涉及基础设施建设、产业布局、城市规划、环境保护、基本公共服务等重要和关键领域的一体化。从改革创新来看，规划纲要涉及富县强镇扩权等行政、经济、社会管理各方面改革。推进规划纲要这两方面内容落实，既需要突破行政区划界限的统筹协调，又需要突破现有体制机制的创新勇气。

　　理论上，规划应该是具有刚性约束力的，经过科学程序制定的规划应该“一张蓝图绘到底”。对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》这样的基础性规划来说，“一张蓝图绘到底”不仅需要加强执行力度，避免规划纲要内容被随意更改，更需要地方、行业在编制各项专业规划时严格以其为依据或者与之相衔接，使规划纲要各项精神能够在实践中得到贯彻落实。

　　然而，现实中一些规划常常得不到严格执行，规划的刚性约束受到严重影响，也使得一些中长期决策被种种短期行为所干扰。

　　应该承认，有些规划的前瞻性不够，没能预见到经济转型时期某些变量的迅猛变化，是规划得不到严格执行的原因之一。比如前些年一些城市的交通规划，很少准确预见到私人轿车发展如此之快，造成城市交通拥堵，这些规划也不得不屡屡作出调整。一些城市的空间规划，没有准确预见到城市人口的扩张速度，造成原先预留的农业用地、生态建设用地逐渐被蚕食，规划内容也随之被“无奈”地更改。

　　而更多的情况下是人为因素在影响规划的执行。比如，一些地方的领导人换届之后喜欢“创新思路”，不管原先的思路科学不科学都另起炉灶搞一套，变成“一任领导一张蓝图”，规划内容被随意更改。或者由于受各自“领导意志”的影响，各地各行业的专项规划之间、专项规划与基础性规划之间互不衔接、互不配套，让具体执行者无所适从，规划约束也就无从谈起。

　　规划的刚性约束力需要制度“撑腰”。这种制度不应是简单地强化规划的约束力，而是要在尊重科学的前提下，“一张蓝图绘到底”来落实重大的中长期战略决策。尊重科学的含义至少应当包含两层意思：一是当现实变化已经超越了规划前瞻的时候，应该通过严格的、法定的程序来重新修订规划；二是科学制定的规划要严格执行，随意更改规划的行为应该被追究相应的责任。

　　广东通过地方立法，施行《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，正是为规划的刚性约束力提供了制度保障。规划有了刚性约束，实施规划所必须推进的改革创新举措也有了法律“保驾护航”。这样一来，这份区域中长期改革发展规划，应能不折不扣地得到贯彻执行，珠三角地区的改革创新也会朝着既定的目标坚定前行。

　　今年是“十二五”开局之年，我们也期望正在陆续编制完成的各项规划，能够真正发挥好各自的刚性约束作用，用以指导各自领域的中长期可持续发展。

　　（责任编辑：何欣）