区域发展：“十一五”成就与“十二五”思路（二）

　　作者: 国家发改委地区经济司司长范恒山 | 来源: 中国经营报

　　3 “十一五”时期推动区域协调发展的工作特点

　　中国地域广大，情况千差万别，仍然需要进一步细化地理空间尺度，进一步增强区域政策的地区特色和针对性。既要深入推进陆域开发开放，努力破解制约发展的难题，又要全面加强海域综合管理开发，增强可持续发展能力。

　　 “十一五”以来，国家不断丰富完善区域发展总体战略，在继续实施鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略的基础上，又提出了促进中部地区崛起战略，形成了完整的国家区域发展总体战略。为了更好地发挥地区比较优势，我们充分考虑各地实际特点，在四大板块战略的指引下，进一步缩小政策的空间尺度，立足于以经济区域为基点，采取综合性的手段，不断拓展工作领域和深度，推动形成因地制宜的“一区一策”，进一步细化了区域经济发展布局。具体来看，“十一五”时期推动区域协调发展的工作有如下特点：

　　第一，从立足于行政板块、依靠各地区行政主体单独推动，逐步向立足于经济区域、依靠各地区行政主体协调一致、各种经济社会组织齐心协力共同推动转变。

　　实现这个转变，能够促使资源要素在更大范围内优化配置与有效利用，从而大大拓展地区行政主体配置资源要素的范围，提高其配置资源要素的能力与质量；能够真正实现区域功能分工，更好地发挥地区比较优势，推动产业结构乃至经济结构不断调整升级，提高经济发展的整体竞争力；能够真正打破地区封锁、市场分割，防止恶性竞争，有效消除地方政府基于本位利益而产生的一些非规范行为。

　　第二，从空间尺度过于宽泛、支持意向较为笼统的政策安排，逐步向空间尺度相对适宜、合理体现地方实际特点、可操作性较强的政策措施转变。

　　这些年，国家分别基于东、中、西部和东北四大区域形成了区域发展总体战略。近两年，又提出了推进形成主体功能区的思路，不断缩小了区域政策指导的地理空间，从而不断增强了区域政策的针对性和可操作性。但中国地域广大，情况千差万别，仍然需要进一步细化地理空间尺度，进一步增强区域政策的地区特色和针对性。

　　第三，从主要依赖行政体制及相应的行政手段与力量推动，逐步向运用区域政策、区域规划、区域法规、区域合作等经济法律手段和市场力量推动转变。

　　这是发展社会主义市场经济、建立完善的社会主义市场经济体制的内在要求，也是增强促进区域协调发展能动性和有效性的需要，也有利于提升针对性，更加符合不同地区的实际。

　　第四，从就事论事的单项操作推动，逐步向标本兼顾的综合治理推进转变。

　　区域发展的速度、质量和可持续性，受到多种多样的因素影响和制约。从范围看，既有陆地，又有水域，还有大气空间；从内容看，既涉及城市和农村，又涉及经济和社会，还涉及人与自然，甚至还涉及到国际环境；从着眼点看，既要追求增长速度，还要转变发展方式，既要考虑当前，还要注重长远，既要提升发展水平，还要改善生活质量；等等。因此，必须用宽广的眼光，用系统的思维，用综合的办法来谋划和推动区域发展。

　　　第五，从着力推进陆域开发的发展方式，逐步向坚持陆海统筹的全面开发模式转变。　

　　这既是科学规划空间布局和拓展经济发展潜力的需要，更是一个国家综合实力增强的体现。实现陆域开发与海域发展一体推进，是经过多年发展积累，我国经济实力、科技能力和开发水平达到一定高度后才能做到的。进一步地，能够真正实现陆海统筹发展特别是独立开发海洋，标志着国家整体实力和国际地位的大大提升，体现了国家的主权和尊严，也是保障经济社会长远发展和国家安全大局的客观要求。因此，既要深入推进陆域开发开放，努力破解制约发展的难题，又要全面加强海域综合管理开发，增强可持续发展能力。

　　4 “十一五”时期区域规划和政策性文件研究制定的基本出发点和依据

　　研究制定区域规划和政策文件的出发点主要集中在两个方面：一是围绕促进区域协调发展，缩小地区发展差距，推进基本公共服务均等化；二是围绕落实国家重大发展战略，推动国民经济社会又好又快发展，不断增强可持续发展能力。

　　国家出台区域规划和政策性文件是有选择、有依据、有目标的。研究制定区域规划和政策文件的出发点主要集中在两个方面：一是围绕促进区域协调发展，缩小地区发展差距，推进基本公共服务均等化；二是围绕落实国家重大发展战略，推动国民经济社会又好又快发展，不断增强可持续发展能力。概括地讲，制定出台这些区域规划和政策性文件，主要依据以下三个方面：

　　一是基于加快重点地区发展。

　　这包括加快条件较好地区开发开放和促进欠发达地区特别是少数民族地区加快发展。前者的意义在于培育形成新的经济增长极，辐射带动和支持其他地区发展。已经出台的国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见、国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见以及珠江三角洲地区改革发展规划纲要、江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划等，都属于这一类。后者的意义在于解决区域协调发展的瓶颈制约，加快缩小两极差距，增进民族团结和社会和谐。已经出台的关于进一步促进新疆、西藏、宁夏、广西、内蒙古、青海等省藏区、经济社会发展的政策性文件等，都属于这一类。

　　二是基于落实国家重大发展与改革战略。

　　近些年来，为转变发展方式，实现科学发展，国家陆续提出了一系列的重大发展战略，如构建“两型社会”、推进经济结构优化升级、统筹城乡发展等。落实这些战略具有很大的挑战性，需要进行大胆探索和试验，为面上推开提供经验和范式。近年来出台的许多规划和文件就是基于此研究编制的。比如，为转变经济发展方式，出台了支持长三角地区改革发展的指导意见、长三角地区发展规划和珠三角地区改革发展规划纲要；为推进国家资源节约型和环境友好型社会建设战略制定了武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革实验区方案、黄河三角洲高效生态经济区发展规划、江西鄱阳湖生态经济区规划；为促进区域联动、优化提升产业结构，批复实施了皖江城市带承接产业转移示范区规划；为促进城乡协调发展、探索统筹城乡发展的体制机制，出台了成渝经济区规划、重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案；为实现陆海统筹，拓宽国民经济发展空间，批复了山东省、浙江省和广东省海洋经济发展试点规划，并设立了首个以海洋经济为主题的浙江舟山群岛新区。

　　　三是基于深化区域合作与对外开放。　

　　推进区域合作、扩大对外开放，有利于充分利用国际国内两个市场，拓展我国经济发展的空间和潜力，有利于推动沿边沿海地区进一步发展，形成新的增长极。选择若干有条件的区域，通过国家政策支持，打造合作开放的新平台，是全面提升我国经济发展水平和国际竞争能力的需要。例如，广西北部湾经济区发展规划，是基于把北部湾打造成为与东盟全方位合作的前沿阵地而编制的；国家支持云南加快建设面向西南开放的桥头堡文件，是基于深化与东南亚、南亚合作而制定的；中国图们江区域合作开发规划纲要，则是基于深化东北亚开放合作而编制的；江苏沿海地区发展规划和江苏国家东中西区域合作示范区建设总体方案，一方面是基于南北联动、协调发展，另一方面则是基于发挥连云港作为欧亚大陆桥的桥头堡作用而编制的；而海峡西岸经济区的建设，则是基于加强两岸合作交流、促进实现祖国和平统一大业而编制的。（未完待续）