撤销街道办的铜陵试验：社区制待哺

　　孙小林

　　

　　撤销街道办的铜陵试验：社区制待哺

　　铜陵撤销街道整合社区提升自治权的改革探索，短期暂不在安徽全面推开

　　 本报记者 孙小林 上海报道

　　 街道办，这个庞大的“政府派出机构”，或许将逐渐取消。

　　 这缘于安徽铜陵等地近期开展的改革。以有色金属产业为特色的安徽中部城市铜陵最近作出开先河的举措：撤销街道办。

　　 本报获得的铜陵市一份总结材料称，相关改革除撤销街道外，还包括“成立大社区”、实施“扁平化”和“网格化”管理等。

　　 铜陵的一系列改革引起了民政部的关注，民政部基层政权司副司长王金华近日表示，铜陵已全面撤销街道办，如评估效果良好，将在全国推广。

　　 民政部副部长姜力在7月底铜陵当地举办的相关讨论会上也强调，由“街居制”向“社区制”转变，是我国由计划经济向市场经济转变的必然要求。

　　 在民政部官员相关讲话之后，一时间，要撤销街道的风声传遍全国。然而，这并非代表“去街道化”会立即在全国范围推行，本报从安徽省有关部门获悉，安徽省内部已表示短期内不会在省内推广铜陵模式，要“缓一缓”。

　　 另据知情人士透露，民政系统对于撤销街道也很谨慎，担心撤销街道会被误认为“区划调整”，并且铜陵模式本身包括推广仍有待进一步考核和观察。

　　 本报获悉，与铜陵一道自发进行改革试验的，还包括贵州贵阳小河区、湖北黄石市铁山区、南京白下区等。据铜陵方面知情人士透露，民政部一位官员近日在铜陵考察，在肯定当地成果的同时也表示，铜陵模式“未必适合大城市”。

　　 9月7日，记者致电铜陵旁边最大的城市——江苏省南京市，该市民政局表示，南京“尚无撤销街道办的计划”。

　　 但无论如何，提高基层政府效能，通过强化社区提升公共服务水平，确是大家共同期待的。

　　 同日，复旦大学人口研究所教授王桂新告诉本报，“撤销街道是趋势，但要防止新社区成为翻版的街道”。

　　 撤街道，强社区

　　 铜陵撤销街道的相关改革，持续已久。

　　 改革起源于2009年，并最终在2010年7月在该市铜官山区全面铺开，至2011年8月，整个铜陵市的街道彻底消失，变市、区、街道、社区四级管理，为市、区、社区三级管理，减少一个层次。

　　 民政部基层政权司副司长王金华对此解释说，“由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。”

　　 在外界看来，这或是此次改革的根本动因和直接推动力。

　　 此次铜陵的试验的主要思路就是减少管理层次，优化管理结构，提高管理效率，强化社区的功能，把管理中心下移到社区，使社区管理到人、到物、到事、到位。

　　 据铜官山区区委副书记汪源此前介绍，街道办事处和社区工作职能、功能雷同，机构重叠，既增加了管理成本，又降低了办事效率，“本来老百姓很容易就能办理的事情，经过街道办这一层级，往往需要拖很长时间”。

　　 社区居民更是感同身受，不少居民反映，以前办个证要跑很多地方，社区盖章后，还要到街道盖章，排很长的队。居民吴月红曾说，与居民打交道最多的居委会权力太小，而管理范围更大的街道办事处却很少与居民主动联系。

　　 而改革后居民办事更省时省力了。

　　 人财物的精简和节约也显然。据铜官山区改革资料显示，改革前街道、社区共有569人，改革后各社区共有人员492人，精简人员13.5%；虽然人数减少，但直接为居民服务人数增加了，社区工作站的综合素质得到提升。

　　 改革也充盈了社区经费。据了解，铜官山区此前每个社区的工作经费只有3万元左右，工作和服务用房也只有350平方米左右；改革后，每个社区的工作经费在30万元到65万元不等，社区居民的服务用房也大大增加。

　　 显然，打造大社区是撤销街道的目的之一。

　　 在铜陵全市撤销10个街道办事处后，当地将原来61个社区整合为23个社区，在社区一级推进社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度。

　　 “现在只要涉及到老百姓利益的事情，社区都要最大程度地遵从老百姓的选择，让老百姓参与进来自主决定”铜官山区委书记王纲根说。

　　 当然，改革也要防止另一个极端。按照专家所言，在探索中如何防止“大社区”变为另外一个“街道”也是诸多试点可能面临的问题。最大的一个表象就是，原来街道工作者很多都安排到现在的社区工作了。

　　 公共服务提升探索

　　 从铜陵模式可见，撤销街道后，社区公共服务如何真正提升，方是改革的真义。

　　 从铜陵改革样本中了解到，街道撤销后，一些基层管理职能整合进入社区党工委和社区服务中心，大量的社区服务工作站需要不断扩充完善。

　　 除一些盖章办证等行政事务外，改革后的社区将直接面对社区居民最直接的需要，诸如养老、入托等社区公共服务。

　　 而随着老年人口的不断增长，老年人的日间照料服务更加突出。为解决社区养老服务问题，铜官山区阳光社区将原铜官山街道办公用房约600多平米改造成社区老年日间照料室。

　　 而为了满足短缺的服务人员需求，当地发展已久的志愿者队伍就被充实到社区。目前铜陵就正在大力发展志愿者等类似于香港的义工模式，在不增加人员编制的基础上，进一步提升各社区的公共服务。

　　 而远期大社区的发展，还将涉及到一些公共服务的外包等，而这些都将有力整合相关资源。

　　 据本报独家了解到，上海市闸北区就专门成立了一家服务类公司，用以为流动人口等人群服务，效果不错，目前已经有上级部门前来调研。

　　 下一步的大社区建立后，如何拓宽公共服务范围，也是可能的空间。

　　 据了解，目前成都等地正在进行社保等公共服务下基层的相关探索。改革的全称是“统筹城乡劳动保障四维公共服务体系试点”，首批在双流、温江等7个区县20个乡镇的社区（村）劳动保障服务机构开展14项劳动保障业务试点。

　　 具体试点内容是通过项目下沉、服务前移、网上经办等方式，使城乡居民在家门口就能办理就业、社保、劳动维权业务。

　　 预计到2012年，成都将把共计49项涉及到个人的劳动保障服务项目，都将全部下沉到社区（村）办理。

　　 暂不推广

　　 不过，撤销街道办可能遇到的现实挑战，或多或少地影响撤销街道的范畴深度。

　　 不仅如此，据本报了解，民政系统目前还想避免外界一种错误的认识：部分人士认为撤销街道是行政区划调整。

　　 以铜陵为例，由于撤销街道后，社区也进行了调整，部分社区进行了合并，很容易给人进行区划调整的感觉，而这正是民政系统想要避免的内容。

　　 除此之外，撤销街道办后，街道人员安排等问题都是未来要面临的现实难题，这些因素让撤销街道办正“谨慎地”向前推进。

　　 民政部基层政权和社区建设司司长詹成付在4月份一次对铜陵模式的论证会上表示，尽管铜官山区的改革还有很多问题需要完善，但“方向是正确的”。

　　 事实上，不仅是铜陵，包括贵州贵阳小河区、湖北黄石铁山区等地也在进行类似的试点，而北京鲁谷则是国内首个“街道级”社区。

　　 除试点的探索外，法律上的障碍也在进一步清除。2009年，全国人大宣布废止1954年颁布的《街道办事处条例》。

　　 综合观之，撤销街道办似乎势在必行，不过，短期内似乎难以成行。

　　 即使是发出未来可能撤销街道办风声的民政部，对此也较为谨慎。“我们会在对铜陵改革效果评估总结的基础上，再决定是不是推广，毕竟上升到民政部层面，影响的就不是一个省一个市，而是涉及到全国整个管理层次架构的一个改革，还是要非常慎重的。”王金华表示。

　　 据本报独家了解到，即使在铜陵所在的安徽省，推广也不会立即进行，安徽方面知情人士表示“全省这个（撤销）还没动静，只是想让各地自己先想想搞试点的方案”。

　　 安徽方面的谨慎在很多人士看来是很有道理的，在安徽当地，很多知情者称铜陵模式可能适合中小城镇，但大城市或许很难适应。

　　 一个背景是，无论人口还是辖区地域，铜陵的规模都较小，改革因而顺畅。

　　 公开资料显示，作为一个地级市，铜陵总共只有10个街道，此前，安徽方面多位学界人士提出要调整铜陵区域规划，一个主要原因就是铜陵只有三个区一个县，总人口也才74万人。

　　 而如果一刀切地把铜陵模式复制到上海、北京等大城市，难度显见，在这些城市往往一个区就辖上百个社区，如何管理将是一个极具难度的问题。