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撤销街道办的铜陵试验:社区制待哺

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-09-08 03:12 来源: 21世纪经济报道

  孙小林

  

  撤销街道办的铜陵试验:社区制待哺

  铜陵撤销街道整合社区提升自治权的改革探索,短期暂不在安徽全面推开

   本报记者 孙小林 上海报道

   街道办,这个庞大的“政府派出机构”,或许将逐渐取消。

   这缘于安徽铜陵等地近期开展的改革。以有色金属产业为特色的安徽中部城市铜陵最近作出开先河的举措:撤销街道办。

   本报获得的铜陵市一份总结材料称,相关改革除撤销街道外,还包括“成立大社区”、实施“扁平化”和“网格化”管理等。

   铜陵的一系列改革引起了民政部的关注,民政部基层政权司副司长王金华近日表示,铜陵已全面撤销街道办,如评估效果良好,将在全国推广。

   民政部副部长姜力在7月底铜陵当地举办的相关讨论会上也强调,由“街居制”向“社区制”转变,是我国由计划经济向市场经济转变的必然要求。

   在民政部官员相关讲话之后,一时间,要撤销街道的风声传遍全国。然而,这并非代表“去街道化”会立即在全国范围推行,本报从安徽省有关部门获悉,安徽省内部已表示短期内不会在省内推广铜陵模式,要“缓一缓”。

   另据知情人士透露,民政系统对于撤销街道也很谨慎,担心撤销街道会被误认为“区划调整”,并且铜陵模式本身包括推广仍有待进一步考核和观察。

   本报获悉,与铜陵一道自发进行改革试验的,还包括贵州贵阳小河区、湖北黄石市铁山区、南京白下区等。据铜陵方面知情人士透露,民政部一位官员近日在铜陵考察,在肯定当地成果的同时也表示,铜陵模式“未必适合大城市”。

   9月7日,记者致电铜陵旁边最大的城市——江苏省南京市,该市民政局表示,南京“尚无撤销街道办的计划”。

   但无论如何,提高基层政府效能,通过强化社区提升公共服务水平,确是大家共同期待的。

   同日,复旦大学人口研究所教授王桂新告诉本报,“撤销街道是趋势,但要防止新社区成为翻版的街道”。

   撤街道,强社区

   铜陵撤销街道的相关改革,持续已久。

   改革起源于2009年,并最终在2010年7月在该市铜官山区全面铺开,至2011年8月,整个铜陵市的街道彻底消失,变市、区、街道、社区四级管理,为市、区、社区三级管理,减少一个层次。

   民政部基层政权司副司长王金华对此解释说,“由于管理层次比较多,人、财、物到街道这个层级基本就下不去了,大都被截留在街道以上了。”

   在外界看来,这或是此次改革的根本动因和直接推动力。

   此次铜陵的试验的主要思路就是减少管理层次,优化管理结构,提高管理效率,强化社区的功能,把管理中心下移到社区,使社区管理到人、到物、到事、到位。

   据铜官山区区委副书记汪源此前介绍,街道办事处和社区工作职能、功能雷同,机构重叠,既增加了管理成本,又降低了办事效率,“本来老百姓很容易就能办理的事情,经过街道办这一层级,往往需要拖很长时间”。

   社区居民更是感同身受,不少居民反映,以前办个证要跑很多地方,社区盖章后,还要到街道盖章,排很长的队。居民吴月红曾说,与居民打交道最多的居委会权力太小,而管理范围更大的街道办事处却很少与居民主动联系。

   而改革后居民办事更省时省力了。

   人财物的精简和节约也显然。据铜官山区改革资料显示,改革前街道、社区共有569人,改革后各社区共有人员492人,精简人员13.5%;虽然人数减少,但直接为居民服务人数增加了,社区工作站的综合素质得到提升。

   改革也充盈了社区经费。据了解,铜官山区此前每个社区的工作经费只有3万元左右,工作和服务用房也只有350平方米左右;改革后,每个社区的工作经费在30万元到65万元不等,社区居民的服务用房也大大增加。

   显然,打造大社区是撤销街道的目的之一。

   在铜陵全市撤销10个街道办事处后,当地将原来61个社区整合为23个社区,在社区一级推进社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度。

   “现在只要涉及到老百姓利益的事情,社区都要最大程度地遵从老百姓的选择,让老百姓参与进来自主决定”铜官山区委书记王纲根说。

   当然,改革也要防止另一个极端。按照专家所言,在探索中如何防止“大社区”变为另外一个“街道”也是诸多试点可能面临的问题。最大的一个表象就是,原来街道工作者很多都安排到现在的社区工作了。

   公共服务提升探索

   从铜陵模式可见,撤销街道后,社区公共服务如何真正提升,方是改革的真义。

   从铜陵改革样本中了解到,街道撤销后,一些基层管理职能整合进入社区党工委和社区服务中心,大量的社区服务工作站需要不断扩充完善。

   除一些盖章办证等行政事务外,改革后的社区将直接面对社区居民最直接的需要,诸如养老、入托等社区公共服务。

   而随着老年人口的不断增长,老年人的日间照料服务更加突出。为解决社区养老服务问题,铜官山区阳光社区将原铜官山街道办公用房约600多平米改造成社区老年日间照料室。

   而为了满足短缺的服务人员需求,当地发展已久的志愿者队伍就被充实到社区。目前铜陵就正在大力发展志愿者等类似于香港的义工模式,在不增加人员编制的基础上,进一步提升各社区的公共服务。

   而远期大社区的发展,还将涉及到一些公共服务的外包等,而这些都将有力整合相关资源。

   据本报独家了解到,上海市闸北区就专门成立了一家服务类公司,用以为流动人口等人群服务,效果不错,目前已经有上级部门前来调研。

   下一步的大社区建立后,如何拓宽公共服务范围,也是可能的空间。

   据了解,目前成都等地正在进行社保等公共服务下基层的相关探索。改革的全称是“统筹城乡劳动保障四维公共服务体系试点”,首批在双流、温江等7个区县20个乡镇的社区(村)劳动保障服务机构开展14项劳动保障业务试点。

   具体试点内容是通过项目下沉、服务前移、网上经办等方式,使城乡居民在家门口就能办理就业、社保、劳动维权业务。

   预计到2012年,成都将把共计49项涉及到个人的劳动保障服务项目,都将全部下沉到社区(村)办理。

   暂不推广

   不过,撤销街道办可能遇到的现实挑战,或多或少地影响撤销街道的范畴深度。

   不仅如此,据本报了解,民政系统目前还想避免外界一种错误的认识:部分人士认为撤销街道是行政区划调整。

   以铜陵为例,由于撤销街道后,社区也进行了调整,部分社区进行了合并,很容易给人进行区划调整的感觉,而这正是民政系统想要避免的内容。

   除此之外,撤销街道办后,街道人员安排等问题都是未来要面临的现实难题,这些因素让撤销街道办正“谨慎地”向前推进。

   民政部基层政权和社区建设司司长詹成付在4月份一次对铜陵模式的论证会上表示,尽管铜官山区的改革还有很多问题需要完善,但“方向是正确的”。

   事实上,不仅是铜陵,包括贵州贵阳小河区、湖北黄石铁山区等地也在进行类似的试点,而北京鲁谷则是国内首个“街道级”社区。

   除试点的探索外,法律上的障碍也在进一步清除。2009年,全国人大宣布废止1954年颁布的《街道办事处条例》。

   综合观之,撤销街道办似乎势在必行,不过,短期内似乎难以成行。

   即使是发出未来可能撤销街道办风声的民政部,对此也较为谨慎。“我们会在对铜陵改革效果评估总结的基础上,再决定是不是推广,毕竟上升到民政部层面,影响的就不是一个省一个市,而是涉及到全国整个管理层次架构的一个改革,还是要非常慎重的。”王金华表示。

   据本报独家了解到,即使在铜陵所在的安徽省,推广也不会立即进行,安徽方面知情人士表示“全省这个(撤销)还没动静,只是想让各地自己先想想搞试点的方案”。

   安徽方面的谨慎在很多人士看来是很有道理的,在安徽当地,很多知情者称铜陵模式可能适合中小城镇,但大城市或许很难适应。

   一个背景是,无论人口还是辖区地域,铜陵的规模都较小,改革因而顺畅。

   公开资料显示,作为一个地级市,铜陵总共只有10个街道,此前,安徽方面多位学界人士提出要调整铜陵区域规划,一个主要原因就是铜陵只有三个区一个县,总人口也才74万人。

   而如果一刀切地把铜陵模式复制到上海、北京等大城市,难度显见,在这些城市往往一个区就辖上百个社区,如何管理将是一个极具难度的问题。

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