政府间财政体制改革当行

　　改善公共服务的出发点是政府间财政体制改革，包括明确支出责任分配和财政收入分配，改进转移支付效率

　　□ 黄佩华 | 文

　　中

　　国现行政府间财政体制的显著优势在于能够给地方政府强劲的激励，以促进经济增长。然而，它也导致了三个严峻的问题：

　　 其一，在改善地区间不平等方面的作用被弱化，公共服务的质量几乎完全取决于地方政府的财力，结果导致地区间服务差距拉大。其二，没有提供充足转移支付的机制，导致许多地方政府无力提供法规要求的公共服务。虽然财政收入在近年来有所反弹，社会性的公共支出却仍然滞后。其三，削弱了政府间财政体制的问责制度。当地方政府动员财政收入的积极性与中央政府加强公共服务提供的政策侧重点发生冲突时，中央政府能够采取的强制手段非常有限。

　　 进入21世纪以后，中国改善公共服务所面临的主要挑战已不再是资金的缺乏，而是如何有效将资源引导到需要的地方，并激励地方政府认真执行政策，贯彻落实现有法规。改善公共服务的出发点是政府间财政体制改革，包括明确支出责任分配和财政收入分配，改进转移支付效率。

　　明确支出责任分配

　　 在许多国家，基础教育和公共卫生的支出责任通常需要省级和中央政府分担，以确保不同地区都能实现最低水平的服务。而包括养老金在内的社会保障项目几乎都由中央政府负担，作为“安全网”的社会福利项目也几乎都有中央政府参与分担，这是因为此类项目不仅费用高昂，而且具有周期性特征，不适合由地方政府负担。

　　 在过去几年，中国政府开始逐步明确支出责任分配，尤其是针对各级地方政府。包括将农村基础教育和新型农村合作医疗制度的实施责任划定给县级政府，将相关支出责任从财力弱小的乡级政府剥离。不过，县级政府的财力依然不堪重负。

　　 目前的责任分配体制主要是从计划经济体制中继承下来的，不再适用于中国已经形成的高度分权化的混合制的经济基础。随着人口流动的增加，诸如基础教育和公共卫生等许多原本带有地方性质的公共产品，已经具有显著的跨地区乃至全国性的特征，将其列入地方政府的责任会造成更多的扭曲。一个典型案例是移民子女的教育问题。与此相似，将养老金和失业保险的责任划归地方政府，也会制约人口的自由流动。

　　 政府应考虑将提供财政资金的责任同提供公共服务的责任脱钩。在大多数国家，基础教育正是这样管理的——基层政府负责学校的具体管理，以充分利用其靠近当地民众的信息优势，而学校经费则来自更高层级的政府。这种做法可能是改善农村基础教育的一个更好的选择。而目前的改革将基础教育的责任从乡级政府转移到了县级政府，这一集中化的做法拉大了学校同管理者之间的距离，尤其是在山区，给监督工作带来了更大困难。

　　明确财政收入分配

　　 与支出责任分配一样，各级地方政府的财政收入分配也应该明确，以确保其有充足的财政资源——无论是来自税收收入还是转移支付——来履行委派的任务。亟需防止基层的财政收入被更上级的政府夺占。

　　 在当今中国，由于缺乏规范的财政收入自主权，地方政府的问责机制被弱化，对民众的需要缺乏反应，限制了地方财政收入的可预测性。能促进地方财政收入的最理想的两类税收是税率递增的物业税和资源税。但是，与大多数发展中国家一样，中国的税源丰厚、收入弹性强的税种很少，因此，增强地方税收自主权的最好办法还是税收共享，即让地方政府搭某些种类的中央税收的便车。另一个选择是让地方政府有权给营业税（其重要收入来源之一）等某些特定的地方税种设定税率。增强财政收入的自主权是遏制地方政府的超预算收入和预算外收入的一个先决条件，这关系到政府间财政体制的另一项重要改革。不过，需要注意，这类税收共享有可能导致地区之间不平等状况的恶化。

　　 允许地方政府负责任地借款，也有助于扩大财政自主权和改进问责机制。对有利于公共服务供给、促进经济增长和发展的基础设施投资，地方政府负有筹措资金的责任。这同时也符合效率方面的考虑，应该由负责提供服务的政府层级来制定必要的投资决策。

　　 然而，要求地方政府通过现阶段的经常性收入来负担基础设施的投资，既难以长期维持，又不够公平，因为这样会使当前的纳税人承担所有的成本，而收益却被未来数代人分享。鉴于地方层面对公共基础设施的巨大需求，允许地方政府举债将是符合效率原则的。通过财政部来代理发行地方政府债券的做法，其方向是正确的，但是，建立恰当的监管和报告机制是必要的前提。

　　改进转移支付效率

　　 鉴于中国每年的预算都需要对大量转移支付进行相机抉择，并且对多达3万亿元的专项转移资金进行监督，各类转移支付项目会造成巨大的管理负担。中央政府的规模不足以进行细致管理，必须依赖省级政府，省级政府又必须将权力下放到下一级的市级政府。权力沿着顺序逐级下放。当中央政府为改善公共服务而注入资金的时候，这些资金需要先逐级通过各省级和市级政府，然后才能到达县级政府，最后抵达公共服务的提供方。由于过分依赖这种逐级下放的资金转移方式，以及缺乏足够的人员和机制来开展监督和实施，中国现行体制很容易导致资金流失和政策扭曲，这在每年的政府审计报告中都有体现。与此相反，其他国家的中央或联邦政府通常是在地方直接设置中央的人员和机构。这值得中国借鉴。

　　 虽然中央政府近年来已经将越来越多的资源用于促进均等化的转移支付，但由于不同地区之间人均公共支出水平的差距依旧巨大，远远超出国际标准，所以依然需要更多的转移。另外，均等化的程度还受到现有的转移支付设计体系的限制，财政部将各省市分列为东部、中部和西部三个类型的区域，分别适用不同的参数，这样的做法显得过于粗糙。如果采用一个更为精确的办法，重点关注地方财力与支出需求之间的缺口，则可以更好地完成财政资金在各地的分配。

　　 目前的专项转移支付的体系过于复杂，规模偏小，其工作重点应该转向对效果的评估，而不是仅仅关注总体转移额度。许多规模较小的拨款项目可以整合到数量更为精简的项目中，而这些项目的部门政策目标可以设计得更好，同时又能够给地方政府更多的进行有效支出决策的自主决策权。在支农资金整合等改革中，允许地方政府将多个专项拨款捆绑起来进行统一配置，这样的方向是正确的，应该鼓励和推广。

　　 在中国现有的为数众多的转移支付项目中，只有一个项目在设计上对按照全国目标执行改革任务的地方政府给予了奖励，它是在2005年开展的“三奖一补”政策，内容是对加强收入动员、实施精简裁员的地方政府，以及在转移支付均等化方面有所改进的省级政府予以奖励。但是这个项目的规模不大，不到整个转移支付总额的2%。

　　 为了更有效地使用转移支付，对转移资金的设计应反映特定政策目标，以加强中央政府影响政策效果的能力。

　　作者为牛津大学赛德商学院中国研究所高级研究员