司法强拆难防暴力拆迁 最高法试点裁执分离

　　许浩

　　今年以来，强制拆迁引发的恶性事件仍时有发生。2011年9月10日，最高人民法院发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《通知》），进一步明确了法院受理、审查政府申请拆迁强制执行的程序。

　　在年初1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）正式实施，“司法强拆”取代“行政强拆”被法律界认为是该条例中最大亮点之一。但是，由于相关配套制度的缺失，条例实施后暴力拆迁、自焚等恶性事件仍然时有发生。

　　法学专家认为，如果《通知》中的内容能够贯彻落实，能够在一定程度上缓解拆迁中的矛盾和冲突。但是要从根本解决问题，还要完善司法强拆制度。目前，最高法正在就拆迁案件中“裁执分离”制度搞试点，并将择机向全国推广。

　　防止“血拆”

　　“如果《通知》能早点发出来，也许株洲的悲剧就不会发生了。”长期关注拆迁问题的王令律师说。

　　4月22日，株洲市荷塘区人民法院依据该市国土资源局申请，对株洲市农民汪家正的房屋进行强拆。为了阻止强拆，汪家正在自家楼顶自焚。7天后，汪家正经抢救无效死亡。而这并非孤立的个案，9月9日，监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、国务院纠风办通报了6起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况，对涉案的44名领导干部给予党纪政纪处分和行政问责。

　　随后，最高人民法院发布了《通知》要求法院对征地拆迁慎用强制执行。凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为，可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全。

　　在《征收条例》实施前，拆迁以政府主导的行政强拆为主。所谓行政强拆是指，行政机关自己做出拆迁决定，自己对拆迁决定的争议进行裁决，自己对不履行裁决的当事人予以强制执行（即强拆）。

　　曾经参加《征收条例》起草工作的北京大学法学教授姜明安告诉《中国经营报》记者，为了解决强制拆迁问题，《征收条例》中规定了由“司法强拆”来替代行政强拆，希望通过法院来制约和监督政府的拆迁行为。

　　但是，由于缺乏相应的制度作为保障，司法强拆在实践中也是问题频发。姜明安告诉记者，四部委通报六起强拆典型案件，就是“司法强拆”中出现的问题。

　　最高法院的一位法官表示，近年来一些地方征收、房屋拆迁强制执行中恶性事件屡屡发生，已经引起了最高法的高度重视，特别是4月株洲市农民自焚的事件，造成极为恶劣的社会影响，这使得《通知》于近期出台。

　　裁执分离

　　《通知》中不但提出了“五个必须”，要求 “慎用强制手段”和对“极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全”，同时还对于司法强拆执行的程序做了更加明确的指示。

　　首先，在适用范围上，相比一月份实施的《征收条例》，《通知》适用的范围更加广泛，不仅仅涉及到城市拆迁，也包适用于集体土地征收、集体土地上房屋拆迁的问题。

　　其次，《通知》对于法院受理、审查政府申请强制执行的程序做了更加明确的指示。比如对于政府申请司法强拆，法院应该如严格把关、怎么审查申请是否合法，裁定执行的应该采取哪些协调性措施等，《通知》中做了比较详细的的规定。

　　此外，《通知》还要求必须严格控制诉讼中的先予执行。凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。

　　王令认为，此规定十分关键，在实践中，行政机关往往采取先斩后奏的方式，先把房子拆了再谈补偿问题。未经依法判决，先行剥夺公民财产的行为，很容易产生情绪上的抵制而引发激烈的矛盾冲突。

　　多位专业拆拆律师认为，如果各级法院能够贯彻《通知》中的规定，使法院在强制执行过程中起到监督作用，从而减少恶性暴力强拆事件。

　　此外，《通知》一大亮点是提出了“裁执分离”模式。最高法在《通知》中称，积极探索“裁执分离”即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥政府的政治资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。

　　姜明安认为，如果以“司法强拆”取代“行政强拆”， 需要三个前提条件。

　　首先，要裁执分离，法院只负责对是否需要强制拆迁做出裁决，由专门机构负责强制执行。其次，法院必须有独立性，依法裁判不受外部非法的干扰。最后，诉讼期间停止强拆。根据我国现行的行政诉讼法，行政诉讼期间强制拆迁是不停止的。如果诉讼期间不停止强拆，即便是官司打赢了，房子已经被拆掉了。

　　姜明安认为，以“司法强拆”取代“行政强拆”是一种进步，但如果不以“裁执分离”制度为前提，是无法从根本上解决暴力拆迁问题，甚至还可能导致司法权力滥用。

　　将于2012年1月1日实施的《行政强制法》，在起草过程中，已经删除了 “行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”。“这意味着是否强拆由法院裁决，但是由谁去执行尚未确定，这就为裁执分离留了一个口子，可以由法院执行，也可能由政府执行，法院监督。”姜明安说。