以制度创新推动社会经济发展—— 重温《土地管理法》的全面修订

　　1998年8月29日，一个珍藏在笔者心中的特殊日子。就是在这个日子里，全面修订的《土地管理法》（修订草案）在全国人大常委会第三次审议时，以零票反对获得通过。13年来，伴随着经济社会的不断发展和工业化城市化的快速推进，这部法律所确立的土地用途管制制度得到了全社会的广泛认同，成为土地管理的普世价值观。今天，回顾《土地管理法》的修订过程，重温《土地管理法》的精神实质，对做好“十二五”时期的土地管理工作具有十分重要的现实意义。

　　一、《土地管理法》的修订过程

　　现行《土地管理法》的基本制度是1998年修订时确立的。作为这次修订工作的具体组织者，笔者亲历了修订工作的全过程，见证了党的决策是如何通过立法程序变为全民意志的。

　　1997年4月15日，针对土地管理中存在的突出问题，党中央、国务院经过反复研究和深入分析，下发了11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确了市场经济条件下改革和完善土地管理制度的一系列重大决策。中央还决定，要在冻结非农业建设占用耕地一年的时间里，完成《土地管理法》的修订工作。1998年《土地管理法》的修订正是在这种特殊的背景下启动的。

　　1997年5月，原国家土地管理局成立了土地管理法修改小组，由局领导任组长，时任法规司司长的笔者任副组长，相关业务司骨干为成员。修改小组将明确修改思路作为启动修改工作的首要任务，经过认真学习和深刻领会中央11号文件精神，全面总结《土地管理法》实施中的主要问题，确立了按照中央11号文件对原法进行全面修订的总体工作思路，修订的主要内容就是将党中央、国务院关于加强土地管理切实保护耕地的一系列重大决策上升为法律，构建世界上最严格的土地管理法律制度框架体系。之后，修改小组从基本框架、政策措施入手，逐步形成法律条文。在短短的一个多月时间里，先后五易其稿，形成了修订草案征求意见稿，并通过征求意见座谈会的方式，广泛听取了专家学者、地方土地管理部门以及国务院有关部门的意见。在对各方面的意见反复研究修改的基础上，形成了修订草案送审稿，于8月18日正式上报国务院审议。

　　送审稿对原法进行了较大幅度的修改，将原来的7章56条修改为9章105条，基本上相当于重新起草一部法律。送审稿对过去分级限额审批制度进行了根本性的变革，确立了土地用途管制的法律制度。同时，对进一步推进土地管理改革作了方向性规定：对过去已证明成功的经验，及时上升为法律；对过去法律中阻碍改革的条款，进行了修正；对已在实践中初显生机、有待发展完善的做法作了原则性规定，为下一步深化改革留下广阔的法律空间；对世界上通行的成功做法，予以大胆地吸收借鉴。

　　1997年12月20日、1998年1月9日国务院第64次、第65次常务会议先后两次对《土地管理法》修订草案进行了审议。1998年1月21日，国务院将修改后的《土地管理法》（修订草案）上报全国人大常委会审议。

　　1998年4月26日，九届全国人大常委会第二次会议对国务院上报的《土地管理法》（修订草案）进行了第一次审议。会后，全国人大常委会作出了两项重要决定：一是考虑到《土地管理法》修订草案关系农业基础地位、9亿农民切身利益和中华民族子孙后代，因此决定将《土地管理法》（修订草案）向全社会公布，广泛征求人民群众的意见。二是《土地管理法》（修订草案）需经全国人大常委会三次会议审议后方能通过。1998年6月22日，九届全国人大常委会第三次会议对《土地管理法》（修订草案）进行了第二次审议。1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议通过了《土地管理法》（修订草案），并于1999年1月1日起开始实施。

　　1998年修订的《土地管理法》使每一位参与立法的法律工作者都倍感自豪，因为它在中国立法史上创造了诸多“第一”——它是第一部提交全民讨论的自然资源法律；它是第一部经全国人大常委会三次审议通过的自然资源法律；它是第一部由全国人大常委会以零票反对通过的自然资源法律；它是第一部从法律上确立土地基本国策的自然资源法律；它是第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的自然资源法律；它是第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的自然资源法律；它是第一部法与实施条例同步实施的自然资源法律。

　　二、重温《土地管理法》的核心内容

　　1998年修订的《土地管理法》被法学界称为市场经济条件下一部新的《土地管理法》。正是这部法律的颁布实施，为世界上最严格的土地管理法律制度确定了框架体系。让我们重温这部法律中所包含的丰富内容。

　　（一）保护耕地是《土地管理法》的目标

　　《土地管理法》以保护耕地为目标，确立了一系列重要的法律制度：一是耕地总量动态平衡的法律制度，明确了省级政府保护耕地的责任。二是耕地占补平衡的法律制度，规定：非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。三是对基本农田实行特殊保护，明确要求各省、自治区、直辖市应当将80%以上的耕地划入基本农田实行特殊保护。建设项目用地确需占用基本农田的，必须报国务院批准。四是强化了对建设用地总量和城市建设用地规模的控制，规定下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标；城市建设用地规模应当符合国家规定的标准等，以控制城市规模的扩张对耕地的大量占用。

　　（二）土地用途管制是《土地管理法》的灵魂

　　土地用途管制制度是市场经济发达国家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本内涵是国家通过土地利用规划规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。在土地利用上，无论何种土地所有制，土地利用都必须符合社会利益。1998年以前，我国实行的是分级限额审批制度，不注重规划的作用，对农用地向建设用地流转缺乏严格的法律限制，这是造成耕地大量减少、土地粗放利用的重要原因之一。《土地管理法》对国际通行的土地用途管制制度进行了法律移植，并针对中国的具体情况，对土地用途管制的主要环节作出了明确规定：一是土地分类是实施用途管制的基础。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，突出了中国土地用途管制的核心是控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。二是土地利用总体规划是实施用途管制的依据。《土地管理法》突出了土地利用总体规划的地位和作用，对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等作了详细规定，为实施土地用途管制提供了依据。三是农用地转用审批是实施用途管制的关键。《土地管理法》增设了农用地转用审批环节，规定任何单位和个人进行建设涉及农用地转为建设用地的，都必须报国务院或者省级人民政府批准，从而为土地利用总体规划的有效实施提供了保证。四是执法监督是实施用途管制的保障。《土地管理法》强化了土地执法监督，加大了对土地违法行为的处罚力度，从执法上保证了用途管制制度的实现。

　　（三）保护农民的土地财产权是《土地管理法》的核心

　　土地制度是最基本的财产制度之一。《土地管理法》以保护农民的土地财产权为核心，作出了多项创新性规定。一是规定农民的土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为三十年，第一次将党的政策上升为法律。二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据。三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。四是赋予被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权，规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督”。

　　（四）合理划分中央和地方的土地管理职权是《土地管理法》的重点

　　《土地管理法》依据宪法关于合理划分中央与地方国家机构职权的原则，按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了明确划分。即：将涉及土地管理宏观决策性的权利，包括土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将土地管理执行性的权力下放到市、县政府。如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方两个方面的积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。

　　三、坚持和完善土地管理法律制度

　　1998年修订的《土地管理法》体现了改革决策与立法决策的统一，将诸多改革措施直接上升为法律制度，实现了土地管理法律制度的创新。但是，也有一些改革，由于在当时的历史条件下没有得到各方面的广泛认同，而最终未能写入《土地管理法》。13年来，伴随着《土地管理法》的顺利实施，以耕地保护为核心的土地用途管制制度得到全社会的广泛认同，成为土地管理的普世价值观，而当时未能写入《土地管理法》的一些改革，随着经济社会的发展和人们认识水平的不断提高，也逐步得以确立。主要包括：

　　一是国家土地督察制度的确立。在原国家土地管理局上报国务院审议的《土地管理法》修订草案送审稿中，曾明确规定：国务院设立国家土地总监。国家土地总监根据国务院的授权，对省、自治区、直辖市人民政府执行土地管理法律法规情况进行监督检查。这是借鉴前苏联的土地总检察长制度所作的规定，主要是为解决土地管理中普遍存在的地方政府违法易发高发的问题。但是由于国务院有关部门对此意见不同，土地总监制最终未能写入《土地管理法》。2004年，为进一步强化中央对省、自治区、直辖市人民政府土地管理和土地利用行为的监管，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出，要“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”。2006年，国办下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国家土地督察制度正式实施，并开始成为土地执法监管的重要力量。

　　二是土地管理体制改革。1998年的《土地管理法》强化国家对土地的集中统一管理，但在改革土地管理体制方面未能作出明确具体的规定，主要是因为当时各方面对土地管理体制改革的模式认识不一致。经过反复研究，《土地管理法》最终在第五条中规定，“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。这一规定既授权国务院作出具体规定，又为今后改革土地管理体制留下了足够的法律空间。2004年，国务院下发《关于做好省以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，中共中央组织部下发《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》。具有特色的国土资源管理体制改革开始实施。

　　三是不动产统一登记制度的建立。遵循不动产统一登记的国际惯例，原国家土地管理局在上报国务院审议《土地管理法》修订草案送审稿中明确规定：土地的所有权、使用权以及他项权利依照法律实行统一的登记发证制度。但是由于各部门认识不一致，致使1998年的《土地管理法》保留了原法中关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”的规定。而2007年颁布实施的《物权法》则明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度”，从而确立了不动产统一登记的基本原则。

　　《土地管理法》实施以来的实践充分证明，现行《土地管理法》的指导思想是正确的，所确立的以耕地保护为核心的土地用途管制制度是切实可行的，符合经济社会科学发展和构建和谐社会的需要，必须长期坚持。在《土地管理法》的修订过程中，还有一些闪光的思想成果，有待深化落实。比如：土地行政裁判制度，农村集体建设用地的流转制度等。根据当前的社会经济变化形势，在坚持现有土地管理法律制度基本不变的前提下，当前应当重点研究推进以下三个方面的改革：

　　（一）进一步完善征地制度

　　近年来，随着工业化、城市化进程的加快，征地规模不断扩大，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出。社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。征地制度改革是一个复杂的系统工程，涉及方方面面的利益关系，涉及国家宏观调控目标的实现，涉及整个国家工业化、城市化的进程，必须审慎稳妥地推进。目前，国务院法制办正在对《土地管理法》中涉及土地征收征用的内容进行修改。笔者认为，这次修改应当突出四个重点：一是将保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的“两保”原则作为确定土地补偿费和安置补助费的基本原则；二是要进一步加大被征地农民的安置补偿，拓宽安置途径，提高安置水平；三是要进一步规范征地程序和征地行为，引导地方政府通过细致的群众工作和谐征地，切实维护好被征地农民的合法权益；四是要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织或者农民用法定渠道解决征地补偿安置纠纷，切实维护社会稳定。

　　（二）积极推进土地审批制度改革

　　《土地管理法》按照实施土地用途管制的要求，确立了政府审批土地的基本制度，包括建设项目用地预审、农用地转用审批、征地审批和供地环节的审批等。其中，农用地转用审批是1998修订的《土地管理法》增设的审批环节，目的是在农用地转为建设用地时，由政府依据土地利用总体规划和土地利用年度计划进行审查，是实施土地用途管制的重要手段。为了简化审批程序，《土地管理法》规定多数情况下农用地转用审批与征地审批同时进行，使得农用地转用审批在控制农用地转为建设用地的作用未能很好地发挥。同时，地方也普遍反映现行的审批制度程序繁琐，周期长，审批流于形式。其实，农用地转用审批与征地审批的功能不同。农用地转用审批作为实施土地用途管制的关键，其核心是控制农用地转为建设用地，而征地审批的功能则主要是审查征地项目是否符合公共利益、征地补偿安置是否合理和到位等。因此，推进土地审批制度改革，关键是要按照管住管好土地资源的要求，进一步理顺各种审批的关系，准确把握各种审批的功能定位，合理划分各级政府的审批职能。

　　（三）创新农村集体建设用地使用权流转制度

　　近年来，随着农村城镇化、工业化的推进，农村集体建设用地流转趋于活跃，特别是在沿海和大城市郊区，需求尤为明显。虽然《土地管理法》适应乡镇企业融资、兼并等需要，允许依法取得、符合规划的集体建设用地使用权，在企业破产兼并时可以依法入市流转，但这一规定已难以适应形势发展的需要。目前，我国现有的农村集体建设用地是城镇建设用地的五倍，既分散又低效。允许集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业化小区建设，可以有效解决农村城镇化、工业化进程中土地供需矛盾，大大降低农民进入小城镇和工业化小区所支付的成本，从而加速农村城镇化、工业化的进程。要按照十七届三中全会的要求，进一步推进农村集体建设用地使用权流转制度，核心是在严格控制建设用地总量的前提下，允许符合规划的原有经营性建设用地经过批准后，以转让、租赁、抵押等方式进入市场流转。

　　重温《土地管理法》的全面修订，笔者深刻地感受到土地管理法律制度的创新，始终是拉动中国自然资源法律制度创新的重要动力，是推进中国向市场经济变迁的重要力量。只有秉承《土地管理法》的立法精神，认真做好《土地管理法》的贯彻实施工作，依法落实最严格的土地管理制度，才能把国土资源管理事业不断推向前进。

　　（作者系国土资源部党组成员、国家土地副总督察，标题为编者所加。）