中央部委大调研：国家级开发区管理体制转型在即

　　李芃

　　记者10月13日获悉，在地方政府经济比重中占据一席之地的开发区，将迎来新的管理体制变革：最近，商务部、国家发改委等部委，已派出工作组到各地进行大调研。

　　知情人士透露，在调研中，关于开发区的管理模式问题，有不同的声音：一种声音认为，向新型行政区体制转型是开发区管理体制创新的必然趋势；另一种声音认为，政府的管委会体制较为灵活高效。

　　“应该给予各开发区充分试验的空间。”对此，中国综合开发研究院副院长曲建表示，在这方面中央的政策应该不会“一刀切”。

　　开发区“双转型”

　　曲建参与的对东部地区多个国家级经济技术开发区的一项研究表明，开发区经济总量占所在城市GDP比例的平均值为13%，区内产业结构中服务业比例平均达23%，其开放水平占据当地高点，对城市化率的贡献也非常明显，开发区对地方经济的重要性不言而喻。

　　曲建指出，为外部环境所迫，“十二五”是国内开发区的“急速转弯期”，开发区面临着区内产业和自身功能的双重转型升级。

　　他表示，中国的开发区已逐渐形成沿海接单、内地加工、服务于珠三角、长三角两大中心的模式。开发区下一步的产业选择应该更多地指向战略性新兴产业、资源节约型产业和科技创新型产业。从产业链的角度看，就是精选中游产业，同时向上、下游延伸，努力发展“配套经济”、“总部经济”。

　　而园区作为产业发展的平台，自身的功能也面临着转型升级。据介绍，目前国际上工业园区的发展已走过了五个阶段：劳动密集型园区、资本密集型园区、技术密集型园区、创新战略型园区和服务型园区。

　　曲建指出，目前国内大部分开发区还停留在第一代或第二代的水平，东部沿海地区则有一部分园区先行进入了第三代，成为资本密集型产业的集聚区。在国家力推自主创新的大背景下，它们也将是执行创新战略的先行者，多学科、知识交叉型产业将成为这一类园区的主导选择。

　　管理体制选择

　　与开发区的功能定位相适应，其管理体制也面临相应的变革。

　　目前我国开发区主要有两大管理模式：管委会（或功能区）体制较为简单灵活，但难以与开发区的发展规模相匹配；开发区与行政区合一的管理体制便于协调，但容易造成运行成本高、财力不足的问题。

　　广东省某地级市党校研究人员告诉记者，管理体制向新型行政区体制转型是开发区发展的必然趋势。随着开发区范围的逐步扩大，功能的逐步多元化，以及特殊政策的逐步消除，很多开发区的功能呈现出由单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势，其管理体制也相应从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政体制转型。

　　目前，上述趋势已在国内一些地方出现，比如青岛开发区跟黄岛区、宁波开发区与北仑区的合并，以及广州南沙区、萝岗区的成立。该研究人员表示，这一管理体制的转变不是新体制向旧体制的简单复归，而是体制并轨基础上的创新，机构设置管理模式充分体现了“小政府、大社会、小机关、大服务”的原则。

　　但曲建认为，上述模式只是为了工作衔接方便而作出的被动选择。开发区增设党委、政府、人大、政协和纪检“五套班子”，虽然顺应了自上而下的行政管理体制，但也增加了运营成本，远不如单一的管委会体制简单灵活。

　　上海浦东新区走过的道路，或许充分说明了开发区管理体制选择的权衡。

　　1993年，浦东新区管委会成立，管理范畴与整个新区的实际面积基本重合。2000年，浦东开发、开放10周年之际，上海市政府撤销浦东新区管委会体制，正式建区，回到正常的行政管理体制。

　　但是面对区域内发展不平衡的局面，浦东方面重拾管委会模式，通过隶属于新区政府的副局级功能区管委会，实行“区镇联动”，整体开发。2010年又取消功能区，四大国家级开发区的管委会职能和管理范围重新得到强化。

　　也正因为此，曲建认为，上海浦东和广东深圳等地走的是同一个路子，即单纯的管委会（功能区）模式。

　　而包括塘沽区、汉沽区、大港区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区一部分的天津滨海新区，基本上是以经济协作区起步，管理体制随经济发展而设置，最终选择了新设一级政府。

　　“管委会和行政区如何取舍，还是要看各地的实践。”曲建表示，这方面应该不会作硬性的规定。