财政支持保障改善民生基本情况

　　财政部办公厅

　　加快推进以保障改善民生为重点的社会建设，是贯彻落实科学发展观的重要任务，是全面建设小康社会的迫切要求。大力支持保障改善民生，是完善公共财政体系的重要内容，是实施财政政策的出发点和落脚点。

　　公共财政取之于民、用于之民

　　公共财政与人民群众生活紧密相连。公共财政支出用于提供公共产品和服务，满足公共需要，服务公共利益，都是直接或间接服务于保障改善民生。

　　党中央、国务院高度重视民生问题，把保障改善民生作为经济发展的根本出发点和落脚点。近年来，财政部门积极调整支出结构，不断加大对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等方面保障改善民生的支出，努力让广大人民群众得到更多看得见的实惠。

　　2010年，我国公共财政用于支持保障改善民生方面的支出主要包括：

　　——教育支出12550.02亿元，比2009年增长20.2%，占全国公共财政支出的14%，主要用于支付各类公办学校教师工资、正常运转经费、建设经费，义务教育经费保障，支持高等教育事业发展，资助家庭经济困难学生等。

　　——医疗卫生支出4804.18亿元，比2009年增长20.3%，占全国公共财政支出的5.3%，主要用于支持实施新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险等制度改革，加强基层公共卫生服务体系建设，向城乡居民免费提供基本公共服务，提高城乡医疗救助水平等。

　　——社会保障和就业支出9130.62亿元，比2009年增长20%，占全国公共财政支出的10.2%，主要用于支持落实更加积极的就业政策，逐步扩大新型农村社会养老保险试点覆盖面，继续提高企业退休人员基本养老金补助水平和城乡低保补助标准，切实保障受灾地区群众的基本生产生活等。需要说明的是，除上述公共财政安排的社会保障支出外，大部分社会保障支出主要来自社会保险基金安排的支出。

　　——住房保障支出2376.88亿元，比2009年增长31.8%，占全国公共财政支出的2.6%，其中保障性安居工程支出1228.66亿元，增长69.2%，主要用于推进保障性住房建设和棚户区改造，加快推进农村危房改造和游牧民定居工程等。需要说明的是，保障性安居工程资金的来源渠道，除上述公共财政安排的支出外，还包括政府性基金预算中的土地出让收益、住房公积金增值收益安排的支出。中央财政从2007年开始安排补助资金用于保障性安居工程建设，补助资金从2007年的71.9亿元增加到2010年的814.9亿元，年均增长124.6%。

　　——农林水事务支出8129.58亿元，比2009年增长21%，占全国公共财政支出的9%，主要用于发放农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业林业保险保费补贴，支持农业农村基础设施建设，推进农业综合开发等。

　　——文化体育与传媒支出1542.70亿元，比2009年增长10.7%，占全国公共财政支出的1.7%，主要用于改善农村和城市基层公共文化体育设施，扩大向社会免费开放的公共博物馆、纪念馆范围，加强重点文物和非物质文化遗产保护等。

　　——交通运输支出5488.47亿元，比2009年增长18.1%，占全国公共财政支出的6.1%，主要用于支持公共交通基础设施建设，新建、改造农村公路，对城市公交等部分公益性行业给予油价补贴等。

　　——城乡社区事务支出5987.38亿元，比2009年增长21.4%，占全国公共财政支出的6.7%，主要用于加强城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施建设、维护与管理，包括城乡社区道路、桥涵、燃气、供暖、公共交通、道路照明，城乡社区环境卫生等。

　　——科学技术支出3250.18亿元，比2009年增长18.4%，占全国公共财政支出的3.6%，主要用于支持“973计划”，加强前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究等应用研究，实施重点产业调整振兴规划，促进技术改造和自主创新等。

　　——环境保护支出2441.98亿元，比2009年增长26.3%，占全国公共财政支出的2.7%，主要用于推动节能减排，扶持重点节能项目，促进企业开展节能技术改造，改善农村生活环境，扩大节能产品惠民工程实施范围等。

　　——地震灾后恢复重建支出1132.54亿元，占全国公共财政支出的1.3%，主要用于汶川地震灾后恢复重建等。

　　——粮油物资储备管理事务支出1171.96亿元，占全国公共财政支出的1.3%，主要用于提高粮食最低收购价补贴利息和储备粮油包干费标准，加强粮油以及重要物资储备体系建设等。

　　——商业服务业等事务支出1413.14亿元，比2009年增长53%，占全国公共财政支出的1.6%，主要用于实施家电汽车下乡以及家电、汽车以旧换新政策，提供国家储备棉、糖、肉补贴，推进新农村现代流通服务网络工程建设，促进商贸流通服务业发展等。

　　——国土资源气象等事务支出1330.39亿元，比2009年增长32.7%，占全国公共财政支出的1.5%，主要用于国土整治和地质灾害防治，海洋环境保护与监测，地震灾害预测和应急救援，气象预报预测和气象服务等。

　　汇总以上支出，2010年全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育、农林水利、环境保护、交通运输、城乡社区事务、科学技术、商业服务业等事务、国土资源气象事务、粮油物资储备、地震灾后恢复重建等方面保障改善民生的支出合计达到59601.82亿元，占全国公共财政支出的66.3%。其中，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的支出合计29256.19亿元，占全国公共财政支出的32.6%。此外，还有33.7%的全国公共财政支出约合30272.34亿元，主要用于一般公共服务、公共安全、国防、外交以及资源勘探电力信息、国债付息、金融监管等支出，这些方面的支出是公共财政必须予以保障的，也是满足人民群众生产生活所需要的。比如，国债付息支出用于发行国债所需支付的利息，而发行国债所筹集的资金也主要用于民生支出；公共安全支出促进了社会稳定，为保障改善民生营造了良好的社会环境；国防支出保障了国防和军队现代化建设，有力维护了国家主权、安全、领土完整，为全面建设小康社会提供了坚强有力的安全保障。

　　

　　图1：2010年全国公共财政支出按科目分类比重情况

　　

　　图2：2006-2010年全国公共财政教育支出增长情况

　　

　　图3：2006-2010年全国公共财政医疗卫生支出增长情况

　　

　　图4：2006-2010年全国公共财政社会保障和就业支出增长情况

　　

　　图5： 2006-2010年全国公共财政文化体育与传媒支出增长情况

　　着力保障改善民生是财政工作的重要内容。“十一五”期间，在党中央、国务院的坚强领导下，在各地区、各部门的共同努力和大力支持下，财政部门充分发挥职能作用，扎实推进财政发展改革，财政收支规模不断扩大，支出结构进一步优化，有力保障和改善了民生。一是财政强农惠农政策力度不断加大。全面取消农业税，减免各种收费，每年减轻农民负担超过1335亿元。建立种粮农民补贴制度和粮食主产区利益补偿机制，农民的生产补贴资金2010年达到1226亿元。农业农村基础设施加快建设，完成7356座大中型和重点小型水库除险加固，解决2.15亿农村人口饮水安全问题。农村社会事业加快发展。全国贫困人口从6431万减少到2688万，五年减少3743万。二是支持教育优先发展。城乡免费义务教育全面实现。中等职业教育对农村经济困难家庭、城市低收入家庭和涉农专业的学生实行免费。国家助学制度覆盖面从高等学校扩大到中等职业学校和普通高中，共资助学生2130万名，还为1200多万名义务教育寄宿生提供生活补助。三是加快推进医药卫生体制改革，城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度全面建立，惠及12.67亿城乡居民。四是完善社会保障体系。实施更加积极的就业政策，城镇新增就业5771万人，转移农业劳动力4500万人。城镇职工基本养老保险实现省级统筹，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%。新型农村社会养老保险试点覆盖24%的县。最低生活保障制度实现全覆盖，2300多万城市居民和5200多万农村居民得到政府最低生活保障。五是大力实施保障性住房建设和棚户区改造，使1100万户困难家庭住上了新房。六是积极推进公共基础设施建设。五年建成铁路新线1.6万公里，新增公路63.9万公里，新建、改扩建机场33个，有力改善了人民群众的出行条件。

　　民生支出感受存在差异的原因分析

　　目前我国财政收支的绝对规模已经较大，财政用于保障改善民生的支出也大幅度增加。但是提供的公共产品和服务与广大人民群众的期望还有一定差距，且不同群体对民生改善的感受也不尽相同。主要原因有：

　　一是财政收支总量较大，人均财政收入和支出水平却很低。近年来，在经济平稳较快发展的基础上，财政收入增长较快，2010年我国公共财政收入已达到83102亿元。然而，我国还处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，这一基本国情决定了我国人均财政收入和支出水平很低。为缓解收支矛盾，国家还根据实际需要安排一定数额的财政赤字和国债发行，以更好地保障改善民生。目前，我国人均财政收入水平不仅远低于主要发达国家，而且世界排名也处于百位之后。按照IMF口径计算，2010年美国、日本、德国、法国、意大利和英国的人均财政收入水平均在14000美元以上，而我国人均政府财政收入按当年平均汇率折算为1166美元，仅为上述国家人均财政收入的8%左右。民生保障和福利水平恰恰与人均财政收入和支出水平密切相关。举个形象化的例子，欧美国家好比“两口之家”，中国可能是“十口之家”（如果按照实际人口数量相比，应该是“十三口之家”或者“十四口之家”），即使“两个家庭”的收入总量差不多，但人均享受的福利水平肯定会有很大差距。“两口之家”在满足基本生活需求的同时还有多余的财力追求更高的生活质量，但“十口之家”有可能仅维持温饱。保障改善民生是一项长期的艰巨任务，民生支出也是一个动态调整优化的过程。随着我国人均国内生产总值以及人均财政收入和支出水平的逐步提高，人民群众将享受到更多更好的公共产品和服务。

　　二是有些民生支出是“普惠式”，有些民生支出是“特惠式”。比如，全面实行城乡免费义务教育等，这些“普惠式”民生支出，城乡居民都能从中得到实惠，感受会比较明显，认识和看法也会比较一致。促进共同富裕、维护社会公平正义是公共财政的本质要求，财政用于保障改善民生的支出不宜平均用力，而是要积极发挥财政的再分配调节作用，更多采取“雪中送炭”的举措，更多地惠及中西部地区、农村居民和城市低收入者，以促进区域协调发展、城乡统筹发展和社会和谐稳定。因此，有些支出项目不能实行普惠式的“全覆盖”，如近年来中央财政不断加大对地方特别是中西部地区的转移支付力度，相应地，中西部地区的老百姓从中得到的好处会多些；又如，国家取消农业税等，这些举措是针对农民的，城里人的感受就没有那么强烈；而政府加大保障性安居工程建设力度，促进解决城市低收入者住房问题，实施促进就业再就业政策，让下岗失业人员和就业困难对象重新就业等，这些政策主要是针对城市居民的，他们受惠的感受会相对强烈些；再如，针对特殊群体的一些政策，像对城乡低保对象、农村五保户等困难群众发放生活补贴等，只有这部分特定群体才能感受到，其他人员没有享受补贴，感受则不尽相同。

　　三是有些民生支出直接增加个人收入，有些民生支出侧重于减轻个人支出负担。民生支出的种类比较多，有直接增加个人收入的补贴类支出，如粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等涉农补贴，对家庭经济困难的学生给予生活补助，提高城乡低保水平等，这些支出都直接增加了个人收入。而实行城乡免费义务教育、提高新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助水平、加大保障性住房建设力度、加强文化建设等，相应减少了城乡居民的支出，减轻了生活负担，但受益者的感受可能不如增加收入那么直接。

　　四是有些民生支出体现为增加居民个人收入或减少支出，有些民生支出体现为改善居民生产生活条件。在公共财政支出中，用于教育、医疗、社会保障和就业、住房保障、文化等方面的民生支出，受益者多为居民个人，直接增加了居民个人收入或减少了支出，因此感受会相对直接一些。而用于加强生态环境保护，加快城乡交通基础设施建设，改善市政公共设施等方面支出，为广大群众创造良好的生产生活环境和便利的生活条件，会增进国民的福利水平，也属于民生支出的重要方面，但个人感受没有那么直接。比如，加强环境保护，为人民群众提供宜居的生活环境；推进道路交通建设，使人民群众出行更便捷、快速；完善供水、供电、供暖、燃气、污水处理、园林绿化等市政服务设施，让人民群众享受到更好的生活配套服务；加强灾害预测预报和防治能力建设，为人民群众生命财产安全提供有力保障；推进流通服务网络工程建设，让人民群众购物更加方便舒适，等等。

　　继续加大保障改善民生力度

　　为了让广大人民群众得到更多看得见的实惠，2011年财政部门进一步调整优化支出结构，着力保障改善民生。中央财政预算安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育、农林水利、环境保护、交通运输、城乡社区事务、科学技术、商业服务业等事务、国土资源气象事务、粮油物资储备、地震灾后恢复重建等方面保障改善民生的支出，约占中央财政支出的2/3。其中，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出安排合计10509.92亿元，比2010年增长18.1%。

　　今年，各级财政继续集中财力办几件保障改善民生的大事：一是落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求。加大教育投入力度，完善农村义务教育经费保障机制，提高农村中小学公用经费生均基准定额，继续实施好免除城市义务教育阶段学生的学杂费以及免费发放教科书等政策。落实中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策。健全普通高中、高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生的资助政策体系。二是大力支持医药卫生体制改革。将城镇居民基本医疗保险以及新型农村合作医疗保险的参保率提高到90%以上，将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助水平标准增加到200元。将城乡居民人均基本公共卫生服务的经费标准提高到25元。三是加大保障性安居工程投入力度。加快公共租赁房和廉租房建设，推进城市、工矿、林区、垦区、煤矿等棚户区改造，以及农村危房改造和游牧民定居工程。开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户。四是支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。将新型农村养老保险试点范围扩大到全国60%的县，并将城镇无收入居民纳入养老保险范围。将企业退休人员月人均基本养老金水平提高140元左右。提高城乡最低生活保障标准。五是加强农业农村基础设施建设，大力推进农田水利建设、中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治等，切实改善农村生产生活条件。六是大力推动文化事业发展。优先支持涉及农村和基层群众切身利益的文化建设项目，保障博物馆、纪念馆、图书馆等公益性文化设施免费开放。

　　“十二五”时期，各级财政将进一步加大支持保障改善民生力度，积极推进和谐社会建设。根据我国基本国情，按照社会事业发展规律和公共服务的不同特点，积极探索有效的财政保障方式，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。促进形成合理有序的收入分配格局，推进城乡统筹发展，坚持教育优先发展，促进医疗卫生事业加快发展，支持社会保障体系建设，加快保障性安居工程建设，推动文化事业和文化产业发展。同时，支持深化民生领域体制机制改革，全面推进财政科学化精细化管理，确保惠民政策落到实处、取得实效，使发展成果更好地惠及全体人民。