中原经济区指导意见正式出台 人地挂钩先试先行

　　龙飞 王小明

　　增地400万亩 河南破局土地瓶颈

　　10月7日，国务院下发《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》），该《指导意见》含金量极高，农业大省河南在用地指标上将获得实质性突破。

　　在该《指导意见》中，国务院明确了中原经济区建设的核心任务是“三化”协调发展，即工业化、城镇化、农业现代化的协调发展，直指当下河南省在中原崛起大战略中面临的最迫切问题。《指导意见》还提出，允许河南省探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。

　　“这是《指导意见》中最能解决河南实质问题的政策，河南建设中原经济区关键问题在于土地瓶颈，如果人地挂钩政策执行得好，完全可以化解河南工业化、城镇化用地规模不足的问题。”河南省委政策研究室副主任王永苏对《中国经营报》记者表示。

　　据王永苏介绍，2011年河南的工业化、城镇化大约需要60万亩的用地指标，但国家只可能批给河南20万到25万亩左右的用地指标，但另一方面，河南省在农村土地的集约化利用、农村宅基地复耕上大约有400万亩的土地利用空间。

　　最大亮点：人地挂钩试点

　　尽管近几年河南一直在加快推进工业化、城镇化的进程，但根据王永苏向记者透露的数据，截至目前，河南省的城镇化率仍旧低于全国平均水平七八个百分点，目前河南省的城镇化率仅为38.8%。

　　而制约河南省城镇化发展的主要因素就包括城镇化用地的不足。王永苏表示，虽然河南省工业化、城镇化水平低与河南地处中部，对外开放水平低等外部因素有关，但内在原因则是工业化、城镇化与耕地保护之间的矛盾，“河南是农业大省、粮食大省，河南的工业化、城镇化发展不可能不占用耕地，但如果占地过多，又会直接威胁到粮食生产的安全。”

　　国家统计局河南调查总队的数据显示，2010年河南省全年的粮食总产达到了1087.4亿斤，占全国粮食总产量的1/10强，这是河南省连续五年粮食产量超过千亿斤。

　　如何在确保农业和粮食生产的大前提下，实现工业化、城镇化的快速发展，成为河南建设中原经济区必须要解决的难题。国务院在《指导意见》中提出，允许在中原经济区范围内采取更加灵活的政策措施，在城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面先行先试。

　　“这条政策指出了中原经济区‘三化’协调发展的要害：在不突破耕地红线的前提上，满足工业化、城镇化用地需求，同时保证耕地的占补平衡。”王永苏评价称，中央允许中原经济区在土地政策上先行先试，是中原经济区有别于其他经济区的最大亮点。

　　但河南如何才能用好这条土地利用先行先试的政策，外界却评价不一。国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长高国力研究员对记者表示，国土资源部对土地占补平衡早已有非常严格的要求，要求先补后占，占一补一，而且不能占优补劣，河南要突破这一点难度很大。“河南省在土地政策上获得先行先试的机遇，我觉得应该理解为河南可以在盘活存量土地利用效率上做探索，把有限的增量土地用在刀刃上，用到效益最高的项目、产业上，这才是河南探索的方向。”

　　对此，王永苏认为，在耕地占补平衡方面，河南希望国土资源部给出更多的城乡建设用地增减挂钩周转指标。“河南搞‘三化’发展需要这种周转指标，工业化、城镇化要先推进，就得先占地后补充，建成工厂、城镇之后农民才能转入城镇就业，农民稳住了才有可能让出农村的耕地和宅基地。”

　　城镇化：

　　挖掘农村400万亩土地利用空间

　　虽然与全国各省市一样面临着土地紧缺问题，但土地政策的先试先行、人地挂钩试点还是为河南的工业化、城镇化提供了巨大的想象空间。中国城市发展战略研究会副会长易鹏向本报记者表示，河南省在农村土地的集约化利用、农村宅基地复耕上大约有400万亩的土地利用空间，如果政策利用得好，不仅可以改善农村的基本面貌，也可以为河南的工业化、城镇化提供用地指标。

　　根据王永苏透露的信息，2011年河南的工业化、城镇化大约需要60万亩的用地指标，“国家只可能批给河南20万到25万亩左右的用地指标，没有足够的土地保障，招商引资过来的项目就没地方放，落不了地，将严重制约河南工业化、城镇化建设。”

　　在国务院的《指导意见》下发后，河南各地均开始着手各项政策的研究落地。动作最快的郑州市在《指导意见》下发的第二天就出台了十项具体措施，其中包括强力推进郑州都市区建设、加快重点产业基地建设、加快现代农业发展、加快郑州综合交通枢纽建设等相关内容。

　　郑州的迫切之心并不难理解。国务院的《指导意见》中已经明确提出支持河南建设中原城市群的相关条款，其中郑州被指定为中部地区重要的中心城市，洛阳则规划建设成为区域副中心城市，各城市间将分工合作，共同推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建、具有较强竞争力的开放型城市群。

　　在易鹏看来，河南很早就已提出建设以郑州为中心的中原城市群设想，但近几年发展并不快，其中一个主要原因是郑州经济总量不大，带动性不强。易鹏建议，“郑州不妨考虑将开封乃至其周边的部分城市区域整合成一个行政上的副省级城市，打造出一个特大城市大郑州，此前安徽巢湖的行政区划调整就是一个先例。”

　　大都市圈的建设无疑是中原经济区建设的一个重要指标，但河南城镇化的推进显然并不是建设一个大郑州可以解决。易鹏认为，河南城镇化主要载体还是要放在中小城市上，“没有产业的支撑，城镇化没办法做起来，河南的县一级城市可以结合当地的优势资源，发展农业产业化以及旅游业、服务业等第三产业。”

　　“结合工业化发展的城镇化，能够降低发展成本，提高发展速度和效益，加快产业结构升级和发展方式的转变，”王永苏在解读国务院《指导意见》时亦表示，河南将按照《指导意见》的要求，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，增强城镇承载能力，提高以城带乡发展水平，同时推进新农村的建设。