着力打造新的增长极

　　编者按 改革开放以来，一个个经济增长极有力地带动了所在地区经济的发展。新时期如何积极培育新的经济增长极，继续发挥对经济发展的引领作用，同时又有效避免地区间的经济差距扩大，促进区域经济协调发展？国务院发展研究中心发展部课题组提出，要使增长极的政策与全局性战略相适应，进一步实施区域发展总体战略和主体功能区战略。

　　一

　　□ 当前培育新的经济增长极面临不少有利条件

　　□ 一些地方在增长极培育发展过程中，也出现了一些问题

　　改革开放以来，一个个经济增长极有力地带动了所在地区经济的发展。改革开放初期以营造特殊政策空间为主，在沿海地区造就了一批经济增长极，在东部地区形成了一批经济活力强、辐射和示范效应强、竞争力强的增长极，有力地促进了国家综合实力和国际竞争力的增强。进入新世纪后，逐步形成并实施了以西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起和东部率先发展为主要内容的“区域发展总体战略”，并在全国范围内形成了一些新的增长极，对区域协调发展提升发挥了重要作用，也带动了我国区域发展格局出现积极变化，突出表现在:第一，东部与中部、西部和东北在增长速度上的差异呈缩小之势。第二，中西部一些地方的经济增长速度明显加快。第三，省际之间按人均地区生产总值基尼系数衡量的发展差距有所减小。第四，区域产业分工与经济合作新格局正在孕育，并形成了一批具有紧密联系的经济圈（区）和城市群。但也要看到，各地在增长极培育发展过程中，也出现了报批竞相攀比、分割产品和要素市场、各增长极之间缺乏有机联系等问题。

　　当前，培育新的经济增长极面临不少有利条件。从大的方面看，今年以来，我国经济增长由政策刺激向自主增长有序转变，继续朝着宏观调控的预期方向发展。国民经济平稳较快发展，三大需求对经济增长的拉动都在正常水平，内需的作用增大；经济效益稳步提高，结构调整积极推进，战略性新兴产业发展较快，机械、医药等行业生产增幅高于规模以上工业增长水平，软件、信息服务、文化创意等现代服务业发展态势良好；就业和居民收入较快增长，人民生活进一步改善；社会保障体系进一步完善，国家财政对社保和就业、医疗卫生、住房保障等民生领域投入大幅增加。从区域发展看，今年以来，全国主体功能区规划完成并实施，支持民族地区发展力度加大，中西部地区承接产业转移的步伐加快。从体制机制看，这些年来，在深入实施区域发展总体战略的同时，我国提出了促进形成主体功能区战略，这为增长极的培育与资源环境承载力两者之间的协调提供了指导依据；同时，市场经济体制的完善和市场统一性的提高为增长极的形成和发育提供了重要基础条件。

　　要认识到，新时期我们更需要积极培育新的经济增长极。一是全国性的增长极。全国性的增长极，是指承载的人口规模达到一定水平之上的具有重大影响的增长极。这些增长极的布局，要在国家层面上统一考虑，充分考虑资源要素承载力，以及财税、社保、人口就业等方面体制改革不断深化对要素流动的影响，顺应市场的引导。反过来，增长极的规划和设立，也不能成为统一市场体系发育的障碍，否则即使能够促进一地的发展，但也可能引发市场分割，阻碍总体层次的资源优化配置。二是城市群增长极。要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。这就要求以重点城市的发展，带动周边中小城市和城镇的发展与人口集聚，在城市群内部形成合理分工的格局，并在培育增长极的过程中，促进城乡统筹发展。

　　二

　　□ 针对特定增长极的政策要与生态环保等政策目标相协调，服从于全局性战略

　　□ 要促进区域间生产要素合理流动和产业有序转移，增强区域发展的协调性

　　加快培育新的经济增长极，是一项十分重要、复杂的任务。当前和今后一个时期，我们要进一步实施区域发展总体战略和主体功能区战略，把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，充分发挥各地区比较优势，促进区域间生产要素合理流动和产业有序转移，培育发展新的区域经济增长极，增强区域发展的协调性。

　　培育新的经济增长极，应考虑遵循以下原则：第一，培育新的增长极要服从于全局性战略。不同增长极的承载力、产业发展方向、基础设施布局等发展重点不会完全等同。但针对不同增长极的战略定位以及政策措施，必须服从和服务于全国总体发展战略。要在国土空间开发总体战略的顶层指导下，制定和实施各个增长极的具体战略。第二，培育新的增长极要与市场激励兼容。要进一步完善统一开放、竞争有序的全国统一大市场，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。同时，也要高度重视国家在地区经济布局、协调地区经济利益等方面的前置性制度设计，使得增长极的发展能够有效吸纳生产要素，使得增长极的发育与缩小区域间发展差距有效协调起来。第三，培育新的增长极要与生态环保等政策目标相协调。第四，培育新的增长极要注重政策体系的协调性。针对各级各类增长极出台的政策，要相互协调，既不能损害统一市场体系的原则，也要照顾到各地的实际情况。同时，制定增长极战略及规划，要注重公众参与，公开透明，广泛地征求多方面意见。这样有利于提高决策的科学性，也能够兼顾到各方面的利益，便于增长极规划的贯彻落实。

　　在积极培育新的经济增长极的过程中，要做好以下工作：

　　一是完善国土空间开发战略规划体系。要进一步强化政府的规划职能，完善和实施国土空间综合开发规划。要按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。要统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全。对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。

　　二是在区域发展总体战略和主体功能区战略指导下，分类型制定增长极发展规划。增长极的共同主题是加快经济增长，集聚人口和产业。但是，由于所处的区位和发展阶段不同，在生态环境、资源、社会发展等方面的任务又有所差别，所以必须立足不同地区增长极的特点，确定相应的发展规划。第一，产业定位和分工格局要符合各自的客观条件，并充分考虑要素自由流动和市场驱动力量的影响，还要在各个增长极之间形成良性的分工和互动关系。第二，对于增长极内部的城市间基础设施以及增长极之间的基础设施，特别是相邻增长极的行政边界交界地区的重大基础设施，要上下左右互动，科学决策，形成综合协调、保障程度高、运转效率高、利用率高、通达性好的基础设施空间分布格局。第三，增长极的布点等要和国家的产业政策结合起来，特别是和国家战略性新兴产业的布局结合起来考虑，不仅要考虑项目本身的效益，也要兼顾其辐射、带动效应，还要考虑这些项目相互之间的互动关系。第四，各增长极要实现经济社会的协调发展，实现社会公平。要通过公共服务的均等化、促进人口自由流动等，在增长极内部之间实现大体公平，在增长极之间实现大体公平，并通过增长极吸纳人口带动非增长极地区的发展，推动实现增长极和非增长极之间大体公平。与此同时，还要根据各增长极的实际情况，明确其相应的生态环保目标。 （课题负责人：张军扩 侯永志 执笔：刘培林）