中国要变慎于起诉为积极起诉

　　

　　据统计，截至2011年8月底，中国作为争端方参与了30个WT O争端：在8个案件(涉及8个争端)中作为起诉方，在13个案件(涉及22个争端)作为被诉方。美国是中国主要目标，占了中国8个起诉案件中的6个，欧盟占2个。美国对中国发起11起，欧盟5起，墨西哥3起，加拿大2起，危地马拉1起。中国发起争端解决的案子主要集中在贸易救济领域。

　　加入世贸组织10年来，中国通过世贸组织解决贸易争端，经历了从开始的“平静期”到“争端多发期”再到“争端崛起年”的过程，也经历了在参与争端解决机制过程中逐渐自信和专业的过程。

　　10年来，涉及到中国的世贸争端案件呈现出什么特点？有哪些案子具有典型意义？中国在参与的过程中积累了哪些经验？《经济参考报》记者带着这些问题专访了两位法学界的专家———复旦大学法学院教授、博士生导师、上海W T O事务咨询中心业务总监龚柏华，锦天城律师事务所合伙人、中华全国律协W T O专业委员会委员傅东辉律师。

　　2007年，有关中国的案件占W TO全年提起案件的近40%，成为“中国W TO争端解决年”；2009年，W TO新发生案件半数涉及中国，被学者称为“中国在W TO争端解决中的崛起年”。

　　经济参考报：自2001年12月11日加入世贸组织至今10年间，中国作为争端方参与了世贸组织30起案件，涉21项争端。站在入世10年的时间点上，回顾中国入世之初的贸易争端案件，呈现出什么特点？

　　龚柏华：回眸中国入世10年参与W T O争端解决机制之路，可以说呈现出“先抑后扬”的特点。中国入世初期是轻易不动用W T O争端解决机制的，怕“诉讼”会破坏好不容易换来的中美贸易宽松环境。因此，面临一些W T O成员咄咄逼人的贸易保护主义措施，中国政府基本上以双边磋商为首选解决方法，而基本不选WT O争端解决。当一些WT O成员扬言要将我们的一些措施告到W T O争端解决机制时，我们基本上也是“和为贵”，妥协解决为主。例如，2004年7月14日，中国与美国就中美关于中国集成电路增值税问题达成谅解备忘录，答应修改相关措施，息事宁人。

　　中国入世过渡期内，美国等也采取了“克制”的态度，他们认为中国入世后可能需要一定的消化磨合时期，因此，也未急于对中国发起W T O争端解决。这样中国入世后，差不多有三年没有进入W T O专家组阶段的争端解决，即过了一段“蜜月期”。

　　经济参考报：在中国入世过渡期结束后，这样的“蜜月期”也就随之结束了是吗？据了解，2007年，中国入世过渡期结束第一年，也是涉及中国的W T O争端解决案件爆发增长的一年。仅仅这一年，WT O成员所提起的全部13起争端解决案件中，针对中国提起的就达4起，而中国自己提起的则有1起。有关中国作为当事方的案件占全年提起案件的近40%。

　　龚柏华：对，事实上是从2006年开始，美欧加剧对中国在W T O的诉讼。进入2006年，即中国入世过渡期行将结束，美国、欧盟再也耐不住性子，为配合国内贸易保护主义势力，美欧开始加剧对中国的WT O争端解决诉讼。2006年3月，美国联合欧盟、加拿大，对中国有关进口汽车零部件措施发起WT O争端解决，使该案成为真正的对中国发起的W T O争端解决第一案。

　　2007年是中国入世过渡期结束第一年，也是中国被迫改变利用W T O争端解决机制态度的年度。在这一年中，中国政府对美欧不遵守外交磋商的承诺，擅自发起W T O争端解决，表示了遗憾或强烈不满。另一方面，美欧等W T O成员也已经改变了“克制”对中国发起W T O争端解决的策略，开始加速发起对中国的W T O争端解决。在这一年里，W T O成员提起了13起争端解决案件。其中，针对中国提起的案件达4起，中国提起的案件有1起，这就是中国第一次单独就美国的“双反”措施发起的WT O争端解决。2007年中，有关中国的案件占W T O全年提起案件的近40%，成为“中国WT O争端解决年”。到2009年这一年，WT O新发生案件半数涉及中国，中国超越美国、欧盟成为当年W T O争端解决活动中心，被学者称为“中国在W T O争端解决中的崛起年”。

　　总体来看，中国基本维持着攻少守多但又不失均衡的状态。

　　傅东辉：站在入世十年的时间点上可以看到，在W T O争端案件中，我方作为被告远多于作为原告。但是，我们正在由被动转向主动，中国已经开始积极利用W T O争端机制来寻求解决与其他成员国的贸易争端，维护我们的合法权利。尽管如此，中国仍然保持了后发制人的基本策略。

　　在W TO争端案件中，中国基本维持着攻少守多但又不失均衡的状态。作为被告远多于作为原告，中国仍然保持了后发制人的基本策略。

　　经济参考报：这些年来，印象最为深刻的是哪个案子？能否简单评述？

　　龚柏华：如果要说印象比较深的案子，应该是中美影响知识产权保护和实施措施案。2007年4月10日，美国政府正式向中国提出W T O磋商，这一举动引起了中国高层的强烈不满，因为当时中国高层还寄希望通过合作机制来改善中国知识产权的执法水平，但美方因国内政治势力的压力，迫不及待地挑起了诉讼。当时商务部条法司也组织专家学者开研讨会，我当时写了文章对该案涉及的问题做了预判，当时我结合几年来主编《W T O案例集》的经历，从专家组分析问题的方法，进行了分析。我当时分析的观点后来基本上与专家组判案的思路“不谋而合”。

　　该案争论焦点之一是中国是否可为盗版光盘的刑事处罚设定数量上的“门槛”，美方认为中国设定数量门槛实际上就是打击侵犯知识产权不力。双方在一个关键词“具有商业规模的”(onacom -m ercial scale)展开了激辩。最后，通过公认的条约解释方法，认定该词可具有数量规模的含义，美方在这点上败诉。但在另一点上，即中国《著作权法》第4条第1款规定“被法律禁止的作品的出版和/或传播，不受著作权法的保护”，是否违反W T O协定，同样通过解释方法，最终确定中国的规定违反了W T O协定。中国在这点上败诉。

　　这是一起中美各有输赢的案子。在中国作为被告的情况下，能够获得这样的成绩非常不容易了。在整个案子辩护过程中，中方已经显示出一定的应诉能力。

　　该案还有个值得关注的地方，就是中国在被判《著作权法》第4条违规的情况下，面临是否会改法的考验。我们当时力主中国为维护更大的国家利益，应该执行WT O争端解决机制的裁决，适时地改法。令人欣慰的是，中国高层最终果断地进行了改法，使得中国在参与W T O争端解决机制上“赢得了，输得起”。

　　傅东辉：今年七月，中国首次在紧固件反倾销案中向W T O起诉欧盟滥用规则并获得上诉胜利，给人印象极为深刻。然而，大多数人都认为，中国诉欧盟紧固件案的胜诉是赢得了分别税率，这实际是一种误解。紧固件案胜诉的最大意义在于对滥用参照国替代价提出了挑战，因为上诉机构认为欧盟调查机关在产品价格的公平比较方面违反了程序的公正性，实际是批评欧盟对替代价的滥用。极为有趣的是，中方在向欧盟起诉时，原是刻意避开了以替代价为目标，只诉分别税率，但是，却意外收获了替代价的积极成果。如果我们能在此方向扩大战果，美欧对华实行的非市场经济政策将不攻自破。

　　就中国作为被告的案子看，中国基本上采取了“打得赢就打，打不赢就跑”的务实态度。就中国作为原告的案子看，中国基 本 上 采 取 “ 不 打 无 准 备 之仗”。在诉讼中我们也学会了“用时间获得空间”。

　　经济参考报：10年来，我们在应对和主动诉讼的过程中有什么经验？

　　龚柏华：就中国作为被告的案子看，中国基本上采取了“打得赢就打，打不赢就跑”的务实态度。在13个涉及中国作为被告的案子中，中方在4起案子中通过“磋商解决”的办法结案。这4起案子是：对税收和其他费用的返还和减免措施、影响金融服务信息服务和外国金融信息提供者的措施、赠与、贷款和其他激励措施以及有关风力发电的措施案。这4起案子中有三起涉及我国的补贴措施。由于我国目前还处于经济体制的转型过程中，难免有不少不符合W T O规则的补贴措施，特别是那些白纸黑字写着的禁止性补贴，因此，选择妥协、避免W T O裁定留下“判例”，不失为明智之举。

　　就中国作为原告的案子看，中国基本上采取“不打无准备之仗”，多数案子做了精心准备。如针对欧盟的“某些钢铁紧固件最终反倾销措施”案发起前，企业、律师和政府官员案前做了大量的准备工作，从而精准地挑出了欧盟反倾销基本法的毛病，即该法设定假设前提来自非市场经济体的出口商都受国家控制，这一假设前提是违反《反倾销协定》第6 .10条的。又如，中国针对美国某些影响中国禽肉进口措施案，揭露了美国相关措施的歧视性本质，从而迫使美国国会修改法规。通过W T O争端解决，让美国这一超级大国的国会同意修改其法律，其中的意义非同凡响。

　　当然，在诉讼中我们也学会了“用时间获得空间”，为我们的产业利益争取到时间，如影响汽车零部件进口措施案、影响出版物和音像制品贸易权和分销服务措施案。有的案子尽管我们处于下风，但“空蒸笼蒸水———不蒸馒头蒸(争)口气”。如最近我们作为原告而败诉的“影响来自中国某些客车和轻型卡车轮胎进口措施案”，即特保措施案。

　　傅东辉：中国入世10年以来，在W T O争端案件中，作为被告远远多于作为原告。中国慎于起诉，在很大程度上是需要时间来学习和掌握W T O争端的基本能力。然而，W T O争端实践却表明，原告的胜诉率远远高于被告，因此，单纯防御，只能疲于应对，只有积极起诉，才能从根本上改变被动挨打的局面，也才有可能引领国际贸易前行。