地方将面临直接债务管理挑战

　　

　　地方政府自行发债的闸口正徐徐开启。财政部20日发布通知明确，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

　　接受《经济参考报》记者采访的专家认为，地方公债在四地试水是对分税制财政体制的完善，也有利于应对债务风险，但对试点地区来说，直接债务管理或许是不小的挑战。

　　试点

　　沪浙粤深四地自行发债

　　这 份 自 发 布 之 日 起 施 行 的《2011年地方政府自行发债试点办法》(以下简称《办法》)明确，自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。

　　根据《办法》，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%。试点省(市)发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省(市)确定。

　　《办法》还要求，试点省(市)应当通过中国债券信息网和本省(市)财政厅(局、委)网站等媒体，及时披露本省(市)经济运行和财政收支状况等指标。

　　“这符合之前我们所探讨的在决策上管理部门已经确认的地方要发展阳光融资的举债制度。”财政部财科所所长贾康接受记者采访时说。

　　长期从事地方政府债务研究的国家行政学院经济学教研部教授时红秀认为，这是在论证了多年后，终于在政府建设方面提出的实质性措施，即在资本市场上发行债券。在资本市场发行债券进行直接融资，不管是对债务人还是债权人来说，对双方责任更加明确化，避免形成新的不良资产。与此同时，有利于通过资本市场这一形式来规范政府行为和资本的使用方式。

　　中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇接受记者采访时说，总体来说，这次试点一方面是对分税制的完善，另一方面在短期内也有利于应对债务风险。从制度来讲，地方本应具有其相对独立财权包括债权，这是对地方政府财政相对独立性的一个认可。从应对债务风险角度也是非常有意义的，化解地方政府性债务风险问题，需要地方自身做出努力的基础上，还需要在中央和地方的财权、财力关系做一些相应的调整，适当向地方倾斜。

　　远景

　　地方政府融资走向阳光化

　　一定意义上，地方债已经实现了“登堂入室”。从2009年开始，中央政府连续三年代发地方债，每年规模为2000亿元，弥补地方预算收支差，列入省级预算管理。

　　贾康告诉记者，财政部代发的债券资金在中央决策之下进入各个省级地方政府的预算，接受全套预算程序的约束，在省级预算里安排还本付息，但是附加了中央政府的隐性担保。在他看来，此前财政部代理发债是一个铺垫，在市场经济环境下，从长远来看，这个制度建设可以推进到根据各地的不同情况，让各地方政府在更规范的机制约束之下来发债，这样有利于形成避免因所谓道德风险而追求绩效的更好的机制。

　　相当一部分观点认为，继去年6月国务院专门发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理之后，试点地方政府自行发债，与高企的地方政府性债务规模及对其风险的浓重担忧情绪不无关系。

　　国家审计署6月底公布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10 .72万亿元，其中政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责任 的 或 有 债 务2 .3 4万 亿 元 ， 占21.80%。

　　个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重；部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大；2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，同时有22个市级政府和20个 县 级 政 府 的 借 新 还 旧 率 超 过20%；有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%；承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额约为2.54万亿元。

　　“地方无序的融资，对经济生活带来的隐患，对金融市场存在的危害，对规范金融改革成就的抵消影响重大。”时红秀说，现阶段，政府私下融资，多是选择向银行贷款，对银行冲击压力较大，容易形成不良资产。现在允许公开在资本市场进行融资，这样也减轻了银行产生不良资产的压力。

　　他进一步表示，对于这次试点办法必须肯定其积极作用，相对以前没有规矩、无序的地方融资平台是一个进步。现在这种融资变得有序、规范化，使地方政府除了原来的财政收入以外形成另一个稳定的收入渠道。

　　命题

　　地方将面临直接债务管理挑战

　　在地方融资平台风险隐忧尚未消除的背景下，地方政府自主发行债券后如何应对债务管理的全新命题备受关注。

　　杨志勇表示，对于地方来说，将直面发债规模选择、进行发债组织、事后偿还等种种债务管理问题及与此相关的各种问题，比如获准自行发债后，对地方政府透明度提出了较高要求，需要其加快构建地方政府财务报告体系。

　　贾康认为，地方政府自行发债是一个新的机制，其发展方向是逐渐置换和替代那种不够规范的地方融资平台的隐性负债，现在这个地方公债就应该有一套制度和规则，一定要更清晰、透明地按照规则接受应有的约束，走全套的程序，实行全程的监督。

　　对于中央有关主管部门来说，时红秀提出，必须规定的一点是，不允许任何地方政府使用一般性财政收入作为抵押进行举债。

　　此外，杨志勇还认为，应注意到债券期限结构仍有尚待完善之处，现阶段中国地方债务总量虽然没有问题，但是其期限与其现阶段项目时长并不匹配，因此，在债券期限上应考虑搭配一些中长期的类型。

　　对 于 地 方 公 债 试 点 的 发 展 趋势，普遍认为，一个必然发展趋势应该是继续扩大试点。不过，也有专家提醒说，在试点阶段还需进一步理清思路、理顺相关机制。

　　“虽然说这次试点迈出了实质性的一步，但是我们还需要讨论一些问题。”时红秀说，虽然现在允许地方发债，但是我们仍然没有真正按照市场机制处理问题。现在允许省级政府进行发债，实际上是中央政府与省级政府之间的审批权的转移，并不是发债主体、发债责任的转移以及资本市场规则的使用。省级政府并不拥有国有土地真正的产权，只有审批权。所以这只做到了中央政府和地方政府审批权的转移，没有做到通过项目收益、通过债券收益安全性的角度来设立此制度，因此，从债券安全角度进行设置的话，应允许城市政府用项目的收 益 ， 作 为 稳 定 的 还 款 、 付 息 来源，并按照市场机制原则进行信息披露，让投资者自主选择。

　　再者，必须要考虑举债主体有无破产的可能性，我们知道，在资本市场融资，最大的压力约束就是融资主体破产清算。地方政府作为举债主体，如果他自身没有破产的压力，这对于一个国家资本市场建设并不是一件好事。在试点之初，这些问题必须在原则上做出考虑，因此，主动试点的方向是对的，但在全国范围内铺开应谨慎考虑。