民生投入须有民主财政做保障

　　梁发芾

　　媒体报道说，针对我国财政收入很高但市民感觉不明显的问题，财政部办公厅表示，主要是人均财政收入水平低，排名在世界百名之后，仅为美国、德国、英国等的8%左右。

　　人均财政收入低，固然是一个原因，不过，财政部的解释显然不能说明问题的全部。人们对于民生投入高还是低的感觉，并不主要是与国外对比而形成的，主要还是通过与其他方面的投入对比而形成的。人们可能不知道国外民生投入有多高，但是人们看到国内豪华的办公大楼，气派的公务轿车，奢侈的公费宴请，潇洒的出国培训，将这些与破旧的校舍进行对比，自然会得出民生投入不足的结论。这就是说，看一个国家民生投入高低，要看这个国家财政支出的结构。在我国，虽然说用于民生的投入据说已经不低，但是，我国政府行政管理支出的费用却非常高昂。民生投入与行政管理费用，此消彼长，自不用说。

　　前些年，我国提倡公共财政，而现在则更提倡民生财政。有些学者甚至乐观地说，民生财政是对于公共财政的超越，是比公共财政具有更高价值的财政形态。可是，既然说你实行的是民生财政，那为什么你的行政管理支出的占比那么高，而给民生投入留下的空间仍然是那么的有限？

　　事实上，民生财政的思想和理念，可以说古已有之，它不但没有超越公共财政，而且带有先天的局限性。

　　先秦时期非常强调民本思想的孟子，不但说民贵君轻，而且还设计出一种民生财政的乌托邦理想：“不违农时，谷不可胜食也；数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也；斧斤以时入山林，材木不可胜用也。谷与鱼鳖不可胜食，材木不可胜用，是使民养生丧死无憾也……”这段话在《孟子》一书中两次出现，孟子希望国家轻徭薄赋，不违农时，发展教育文化事业，人们就会有比较幸福的生活。今天民生财政的思想，与历史上孟子的思想是一脉相承的，它强调的是国家通过财政手段提高老百姓的生活水平，改善老百姓的生活状况。

　　国家通过财政手段扶贫济困，改善民生，这个目标固然是非常好的。但是，它体现的仍然是一种自上而下的施惠措施，而作为受惠者的老百姓，则是被动的接受者，是没有发言权的。这就有一个很大的问题：谁来保证投入民生的财政政策能够一以贯之，贯彻到底？

　　两千多年的财政史，一再证明的就是这样一个道理：没有制度的约束，统治者一定会将满足自己的私欲放在帮助老百姓改善生活之上。

　　虽然有人说民生财政是对于公共财政的超越，其实大谬不然。公共财政的两翼，一是财政民主，二是财政法治。财政民主的要义是，财政来自公众的纳税，其纳税和用税都需要公众的同意。用于满足社会公共需要的财政支出，不是自上而下的恩赐，而是公众自己来决定如何实施的公民权利；财政法治的要义是，无论财政的收入还是支出，都在法律的框架之中进行，税收法定，预算支出法定，在财政法治面前，没有长官意志任意发挥的空间和机会。显然，民主财政和法治财政，可以有效地保障财政服从和服务于社会公共需要，服从和服务于改善民生这样的目标。

　　因此，尽管民生财政听起来非常时髦，但它必须扎根在民主与法治的土壤中，才会结出丰硕的果实。中国民生投入本来有限，而有限的民生投入又往往被截留贪污挪用挤占侵蚀，根本的原因是，公共财政最为重要的民主和法治没有形成，民生财政的实施仍然取决于官僚的操守。公众没有参与到制定预算的民主进程中来，就无法通过民主机制争取更多用于民生的财政投入；而无法可依，有法不依的法律环境，则给财政的实施者中饱自肥的巨大空间。

　　作者为财税史学者