东莞社会管理创新实践:从外乡人到新莞人

　　《中国经济周刊》记者 崔晓林 邹锡兰|东莞报道

　　东莞面临的问题，也许世界上其他城市都没有遇到过。这问题困扰了东莞20多年，并一度让东莞的数任管理者头痛不已。这个问题说起来简单，但解决起来却相当之难。

　　这个问题的主角是“人”——如何做好800多万外来人口的服务和管理工作？这既是摆在东莞市委、市政府面前的一道考题，也成为东莞社会管理创新的经典案例。

　　东莞“外乡人”

　　这是一座极具传奇色彩的城市，30年前，这里还是一个贫穷落后的农业小县，今天，它已经成为年生产总值超过4000亿元、中国经济发展最为迅猛的现代化城市之一。

　　这个城市，就是东莞。

　　12年前，26岁的崔洪海开着半新的平头大货车，从老家黑龙江出发，千里迢迢、跋山涉水一个人把车开到了东莞。到了东莞，他开着自己的货车给一家物流公司拉货，开始了没日没夜的奔忙。

　　12年后的今天，崔洪海已38岁了，他的事业也有了翻天覆地的变化，目前，他已经拥有了自己的物流集团，不仅在东莞拥有近200辆货车的运输队伍，而且其业务触角已延伸到了珠三角及长三角区域，他的公司在上海、杭州、苏州均设有分公司。

　　崔洪海彻底把家安在了东莞，他的老婆孩子和亲属也都来到东莞生活、就业。

　　东莞是实现梦想的地方，大量外地人从四面八方涌入东莞，为自己的梦想奋斗着，尽管像崔洪海这样的幸运儿只是少数，但每个人心中都在期盼着有一天自己也能成功。

　　在东莞，每10个人中，就有8个来自外地，大量的外来人口，成就了东莞的发展奇迹。同时也给城市的管理者出了一道不小的难题：“这么多外地人在东莞生活、工作、经商，我们到底要给他们如何定位？如何做好服务？如何做好社会管理？这个问题很难，但目前看来，我们采取的对策和办法，效果还是不错的。”9月26日，回忆起近年来的外来人口服务管理工作，东莞市副市长成洪波充满感慨。

　　采访中记者了解到，在东莞的外来人口主要分为5类：一是像崔洪海这样的，在东莞自主创业、投资建厂的老板级人物；二是公司白领，这一人群大多拥有较高学历，他们思想、工作、生活比较稳定；三是工厂企业的打工者，这是一个庞大的群体，其人数大约占到全部外来人口的70%以上；四是个体经营者，小商小贩以及经营餐厅、小吃部等个体小老板；还有一类人，这是最不好统计，也最不好管理的人群：社会闲散人员。

　　据东莞市统计局资料显示，2010年第六次全国人口普查，东莞常住人口为8220237人，比10年前的2000年增加了1774537人，增长了27.5%。这800多万的常住人口中，具有本地户口的居民人数是180万。这意味着，截至2010年的第六次人口普查，东莞市外来人口的数量大约在640多万人，这还不包括没有参加普查的常驻东莞的商人和商务代表、短期打工者、个体经商户及大量社会闲散人员。

　　“东莞特殊的产业结构和经济特征决定了其人口特点。大量来自湖南、四川、湖北等重要省份的外来人口分布在东莞32个镇区，他们的分布与产业分布、经济发展水平有着密切的关联，体现出明显的多点布局特点，外来人口超过20万的镇区多达21个，像虎门、长安、清溪等外来人口已经接近百万。”成洪波向记者表示，“在发展产业、做大支柱性经济实体的同时，东莞的社会管理也受到了东莞市委市政府前所未有的高度重视。“我们没有经验可以借鉴，我们必须要靠自己趟出一条路来。”

　　成洪波所说的“自己趟出一条路”，其最具代表性的举措，一是为这些外来人口取了个“新名”，还有就是针对这些外来人口，专门成立了一个正处级独立行政部门——“新莞人服务管理局”。

　　独一无二的“新莞人服务管理局”

　　东莞市有一个其他城市没有的政府建制：新莞人服务管理局。提起这个正处级单位的诞生及成长，建局元老之一的新莞人服务管理局副局长王国雄止不住向记者感叹：“过程当然有些艰辛，但是，看到他们（外来人口）在东莞有了归属感，真正把东莞当做了自己的家，我们心里真是高兴。”

　　王国雄告诉记者，2004年，针对外来人口激增而导致的一些社会问题的出现，东莞市成立了出租屋及租住人员管理办公室；2005年底，为了加大工作力度，将出租屋及租住人员管理办公室更名为流动人员和出租屋管理办公室；2007年，通过一个史无前例的全市大讨论，最后将流动人口统称为“新莞人”，与此相呼应的是，2008年新莞人服务管理局正式成立，负责全面统筹开展“新莞人”的各项服务管理工作。

　　新莞人服务管理局在镇、村分别成立32个新莞人服务管理中心和626个服务管理站，建立完善市、镇、村三级管理体制；形成了党委、政府领导，新莞人服务管理局牵头，各职能部门配合的工作新格局，实现从单兵作战到联合作战的转变。

　　“当时的情况很‘好玩’，你想啊，工厂里、餐厅里、大街上，到处是操着各地方言的外来人口，要想找一个正宗的‘原住民’反倒成了难事。”新莞人服务管理局宣传科副科长关雅方告诉记者，“这些外来人口正在为东莞做着贡献，我们到底应该如何对待这些人？于是，2007年的时候，东莞掀起了一个全民大讨论。”

　　王国雄告诉记者，2007年的 “外来工”新称谓大讨论活动，是政府通过电话访问、网上调查、个人访谈和召开座谈会等渠道，广泛征集社会各界人士的意见和建议，最终确定为将“新莞人”作为该市外来务工人员的正式称谓。“我们不再称呼他们为打工仔、外来妹、农民工，在我们眼里，他们是东莞大家庭的一员，他们也是新东莞的主人。‘新莞人’的称谓，不仅落实在口头上，同时也以市委市政府的名义发文要求全市各镇街、各单位今后在有关外来工的各种公文、讲话、宣传等正式文件及口头称呼中，统一使用‘新莞人’称谓。”

　　外来人口有了新名字，这仅仅是东莞社会管理创新的第一步，接下来，新莞人服务管理局面临的，是更为艰难、更有阻力的一系列攻坚战。

　　据了解，2008年前后的东莞，由于其产业相对密集，导致城市人口快速增加，社会治安及环境保护均遇到前所未有的危机和挑战。

　　“城市脏乱差、社会治安也不太好，同时，制假售假案件也有所抬头，当时真的感到压力很大。”王国雄告诉记者，针对上述问题，新莞人服务管理局在市委市政府的指导下，制定了一系列新的管理制度。“其实东莞自2000年打破职工户籍界限，将非本市户籍职工纳入医保体系；到2004年打破农居民城乡界限，建立统一的农居民基本医疗保险制度；再到2008年，打破了就业与非就业界限，实现医保体系的城乡一体化运行；并于同年4月，正式合并职工基本医疗与农居民基本医疗两个制度，建立社会基本医疗保险制度，进而实现了医疗、养老保险的城乡一体化，形成广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障格局。”

　　对一座城市的认同感如何培养

　　2009年春节，新莞人中的困难家庭收到了东莞市政府送来的慰问礼包。接到慰问礼包，江西籍工人胥志涛感慨万千，“平时，政府就经常发给我们购物券和节能灯，这过年了，还有领导带队来慰问我们，这样的待遇，在老家都没有享受过。”

　　在副市长成洪波看来，这样的送温暖活动尽管很有意义，但是却不能从根本上解决新莞人的长期困难，“关注低保人群，我们要做的工作还有很多，市政府正在考虑筹措专项经费，把新莞人纳入到东莞的社会保障体系中来，在就业、医疗、教育等方面，东莞也将进一步加大力度，本着不分户籍，全面纳入的原则，全方位做好社会保障工作。”

　　成洪波告诉记者，每年，东莞市还开展“优秀新莞人”的评选，“‘优秀新莞人’的评选，每年有200个名额，通过基层推荐、部门评定、个人自荐等形式来产生，获选者可享受入户（加入东莞户籍）政策。每届的优秀新莞人评定产生以后，书记市长都要与获选者进行座谈，并在电视、报纸中进行公示，以增加这座城市对新莞人的认同感。”

　　2009年，东莞市还出台了具体办法，按照新莞人子女父母的学历、职称、计生、社保等情况，以积分排名的方式，安排一部分新莞人子女入读公办学校，享受与户籍人口子女相同水平的优质教育资源。2009年以来，东莞接收了近3万名新莞人子女通过积分方式入读公办学校，目前，在公办中小学就读的新莞人子女已超过12万人（义务教育阶段），占全市公办中小学学生总数的66%。

　　针对新莞人的服务和管理，东莞市还有一个极具代表意义的创新之举——积分制入户（注：入户为“加入当地户籍”）。2010年，东莞制定了《东莞市积分制入户暂行办法》与《东莞市积分制入户管理实施细则》，并提出用两年时间，逐步将现行其他入户政策纳入积分制入户管理。2010年，共有10854名新莞人取得积分制入户资格。在总结去年工作的基础上，2011年东莞市对《东莞市积分制入户暂行办法》、《东莞市积分制入户管理实施细则》进行了修订，确立了条件准入和积分管理相结合的原则，全市统一划定分数线，常年受理入户申请，这些变化更贴合东莞的实际和新莞人的愿望。

　　今年十一长假，沙田镇大部分企业的新莞人和公务员一样带薪休假，大部分新莞人不仅享受了法定的休假，而且休假期间还可以领到薪水，在度过了一个愉快的十一长假后，新莞人又高高兴兴上班了。

　　新莞人李欣在东莞一家工厂工作了16年。这个国庆，他享受了5天的假期。“假期到处游玩，而且还能领到薪水，这太开心了。”李欣笑呵呵地对记者说。

　　李欣表示，每年清明节、中秋节、元旦、国庆节都是带薪休假。碰到周末会调休。如果因为工作需要必须加班，也会按照规定的200%或300%来支付加班费，“除了好的劳动待遇，更让我们感到温暖的，是‘新莞人’这个称呼，这让我们倍感温暖。”