谁可以在北极分一杯羹

　　

　　作者简介

　　刘惠荣，中国海洋大学法政学院教授、博士生导师，常务副院长。主要研究领域为国际环境法、两极法律等。近年来完成了两个与北极法律问题有关的国家级的项目：海洋局委托的“国际北极法律法规研究及我国的对策”，国家社科基金“海洋法视角下的北极法律问题研究”。

　　●有评论指出：“北极这个地球上最后一块大面积无管辖权的土地上最新出现的利益，在冷战结束后重又回到人们的视线之中。现在一场新的大博弈正在上演。”

　　●争端的解决取决于北极国家主权及主权性权利的划分，尤其是外大陆架划分。《联合国海洋法公约》是处理北极资源开发权益争端的基本依据。

　　●中国应当基于海洋法公约所确定的原则来确定自己的北极战略。

　　伴随着全球化、气候变暖、能源紧缺大势所趋，北极的战略地位、科研意义、潜在交通价值、资源储备、军事作用日益凸显。北极地区八国、欧盟、北半球国家乃至整个国际社会越来越注意到北极地区在全球经济、地缘政治领域的重要意义，北极地区的战略重要性不断增长。

　　中国作为北半球大国，北极地区的开发对于中国具有重大意义。北极气候变化对我国气候以及经济发展、生态环境均发生巨大影响。不仅如此，从能源安全的角度说，北极资源开发权益问题也值得我们关注。

　　北极资源的利用价值和北极地区的战略地位

　　北极地区蕴藏着丰富的矿产资源和生物资源，它与重要的军事战略资源、航道资源、科学研究资源和旅游资源，融为一体，形成北极资源极高的利用价值，进而奠定了北极在全球经济、政治、外交战略中的重要地位。

　　由于新技术的应用和全球变暖，北极冰雪下埋藏的能源储量所有权和新的远洋运输航线备受全球瞩目。

　　研究表明，北冰洋海底蕴藏着丰富的矿产资源。

　　富饶的矿物资源中，石油、天然气、煤炭资源最重要、最丰富。据俄罗斯和挪威等国家的估计，原油储量大概为2500亿桶，相当于目前被确认的世界原油储量的1/4。天然气的储量估计为80万亿立方米，相当于全世界天然气储量的45%。煤炭资源据地质学家估计，总储量约10000亿吨或者更多，也超过全世界已探明煤炭资源总量9844亿吨。1972年，一种被称为继煤炭、石油和天然气之后的第四代能源的可燃冰，在开发北极圈内的麦雅哈天然气田第一次被人类发现。

　　另外，北极地区还有大量的铜、铅、锌、镍、钨、磷、金、银、石棉、金刚石、红狗石和其它重金属等矿产。

　　科学家估计北冰洋上的冰正在以每年3%的速度融化，也就是说在50到100年之间，北冰洋可能将会完全没有冰山的屏蔽，航运、渔业和石油天然气开发将畅通无阻。通过俄罗斯边境的水域如果没有冰山阻挡，欧洲到亚洲的水运航程会缩短一半。这些都为世界航运和北极的油气开采创造了有利条件。北冰洋海冰的消融和航海技术的进步，加拿大沿岸的“西北通道”和西伯利亚沿岸的“北方通道”将成为新的“大西洋-太平洋轴心航线”。欧、亚和北美洲之间的航线将因此缩短6000至8000公里。北美洲北部海岸各港口到欧亚大陆北部海岸各港口的纵向航线和北美洲北部海岸各港口之间的近岸航线以及欧亚大陆北部各港口之间的近岸航线会在北极冰层消融之后成为沟通全球的方便航道。

　　有评论指出：“北极这个地球上最后一块大面积无管辖权的土地上最新出现的利益，在冷战结束后重又回到人们的视线之中。现在一场新的大博弈正在上演。”

　　环北极各国对北极领土和资源的争夺

　　环北极八国对北极领土及资源的争夺早已存在。

　　1907年加拿大参议员帕斯尤可·普瓦里耶首次提出“扇形理论”，作为加拿大对所有北极岛屿拥有主权的基础。他声称：“位于两条国界线之间直至北极点的一切土地应当属于邻接这些土地的国家。”

　　“扇形理论”得到了前苏联的大力支持，1926年前苏联明确提出，凡位于前苏联北冰洋沿岸以北、在北极和东经32°4′至西经168°49′之间的所有陆地，都是苏联领土。早在斯大林时代，前苏联地图上与北极的界线就像三角形的两个边一样，划分明确简单：一边从北极到俄罗斯西部的雷巴奇半岛，一边由北极到俄罗斯东部的白令海峡，其间广阔的地域都归前苏联所有。

　　但这些作法都遭到美国、挪威等其他北极国家的强烈反对。

　　从20世纪四五十年代开始，人类在北极的活动逐渐从探险转为科考，从商业转为军事；新世纪以来，北冰洋沿岸国不仅借助各自的地缘优势，即以已经占有的陆地领土为中心不断向周围的海域扩张，对领海、专属经济区200

　　海里的界限和大陆架的划定提出对各自最有益的主张，还致力于对那些已经形成、正在形成或尚未被发现的无主岛屿的开发探索行为。新一轮北极军事争夺已经拉开了帷幕。不同于以往的主要围绕国家军事安全展开，本轮军事争夺主要是围绕北极的资源和通道等经济发展和安全问题展开。

　　2007年8月2日，俄罗斯北极科考队乘坐2艘“和平号”微型潜水艇潜至4千米以下的洋底成功插下俄罗斯国旗。2003年6月，丹麦军舰访问汉斯岛，在岛上插上丹麦国旗，并单方面宣布汉斯岛属于该国。加拿大则对自己一侧北冰洋沿岸岛屿的领土确认工作基本告一段落并且其北冰洋沿岸岛屿的领土主权基本得到国际公认。美国在继续保持对北冰洋军事控制的同时，以科学考察名义稳步展开争夺北极资源和航道的其他活动。美国早在20世纪70年代初，就出台了正式的北极政策。而随着北约组织的成立，美国更在从阿拉斯加到冰岛的漫长北极线建起了弹道导弹预警系统，部署了相当规模的战略核潜艇弹道导弹和截击机，并联合加拿大构筑了“北美空间防御司令部”。

　　除军事外交争夺外，北极国家在主权和管辖权归属上颇费心机。北极地区以北冰洋为中心，被多个国家所环绕，非常类似于地中海。而且由于北极公海、国际海底区域及其资源属于全人类共同继承的遗产，非北极国家既对北极冰层融化可能导致严重的环境后果忧心忡忡，又对分享北极利益充满期待。

　　北极资源权益之争的利害关系方的分析

　　北极资源权益争夺涉及的利害关系方极其复杂：不仅有北极地区国家之间的权益之争，而且还包括北极国家与北极圈外国家之间的矛盾。在北极圈外国家(区域)中，也可以按照与北极事务的联系远近作一个划分。

　　第一个层面是欧盟，它在很多问题上抱有北极的“半个主人”的态度，其海洋蓝皮书也重点强调了其北方海洋政策尤其是极地政策，此外欧盟还专门制定了其北极战略。但是欧盟和北极国家并不完全重合，北极更具影响力的三个大国———美国、俄罗斯和加拿大都不是欧盟成员，加之欧盟北极五国和这三国之间存在的复杂的地缘政治关系，欧盟与这三国之间在北极法律秩序上的关系也是非常微妙的。

　　第二个层面是可以独立开展北极考察并且参与北极国际事务的国家，其标志是参加了国际北极科学委员会或者是被北极理事会吸纳为正式观察员或特别观察员，其中主要是欧洲国家，包括法国、德国、荷兰、波兰、英国等，也包括中国、日本、韩国等国家，主要是一些北半球的经济较发达的国家。

　　第三个层面是在实践上没有独立开展北极考察，但是对于北极国际事务加以关注并发表主张的国家，如印度、南非等。

　　第四个层面是其他国家，这些国家虽然没有开展北极考察，也未参与北极国际事务，但是基于目前的海洋法体系，也拥有对北极属于全球公域的领域的相关权利，这些国家数量也是比较大的。

　　目前环北极国家的所有争端、争端的结果都必将对非北极沿岸国家产生影响。2011年5月在丹麦格陵兰岛首府努克召开的第七届北极理事会外长会议上，与会国家外长签署了北极理事会成立15年以来的首个正式协议《北极搜救协定》，就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任进行了规划。丹麦外交大臣莱娜·埃斯珀森对《北极搜救协定》的签署做出的评价是：“这是一个历史性的突破，它是北极理事会第一个具有法律约束力的协议。”但《北极搜救协定》产生了一个效果，即北极是北极国家的，外人不应染指。

　　2008年5月27日至5月29日，北极沿岸五国———加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美国在Ilulissat召开会议，并发布了共同宣言(Ilulissat D eclaration)。宣言首先强调五个沿岸国对北极绝大部分的主权和管辖权归属持相同态度，即主权和管辖权争议只是在小范围内存在，因此可以单独解决，无需再仿照南极冻结主权来解决争议。其次，宣言强调海洋法作为适用于北极的国际法框架，对大陆架外部界限、海洋(包括冰层覆盖区)环境保护、航行自由以及海洋科研等和海洋利用相关的问题都规定了相关的权利义务，沿岸五国将这一体系以及任何权利的冲突问题留待日后解决。第三，宣言认为海洋法框架为沿岸五国以及通过国际条约等途径取得海洋利用权的其他国家提供了坚固的基础，因此没有必要再重新制定一个全面的国际性法律模式来治理北冰洋。第四，宣言认为北冰洋作为一个独特的生态环境系统，其周边五国起着保护管理(stew ardship)的角色。第五，宣言指出目前北冰洋沿岸五国正和相关参与国紧密合作，主要合作领域包括大陆架数据收集、保护海洋环境和其他的科学研究。

　　综上，我们可以发现五国在北极国际法未来走向上的明确态度，即：充分利用现有的海洋法框架，通过改善原有规定和增加新的规定来解决北极争端，拒绝建立一个新的条约，包括在海洋环境保护领域；强调五国对北极领土及海域的既得权利与特权，排斥其他国家参与到这一问题的相关议程。

　　中国的战略选择

　　中国与北极有着密切的联系，不断走高的能源需求与外向型经济相联系，给我国的北极外交政策带来巨大挑战。

　　从法律依据上说，中国作为《斯瓦尔巴群岛条约》的缔约国，依据条约的规定，有权进入地处北极的斯瓦尔巴群岛地区从事科研及工业、商业等活动。作为《联合国海洋法公约》缔约国，我国有权进入北极公海地区进行航行、科研、开发海底资源等活动。中国应当防止北极地区被北极周边国家瓜分，倡导和平及公平利用北极地区的所有资源，加强航运、环境、科考的国际合作原则。

　　在资源开发方面，虽然我国可能暂时不具备在北极开发矿产资源和获取生物资源的能力，但是我国至少不能放弃作为全球一分子对北极按海洋法公约属于公海和国际海底的区域所拥有的权利，为我国今后可能进行的开发活动埋下伏笔。另外，《斯瓦尔巴群岛条约》和《海洋法公约》的冲突，使我们可以就群岛周边的专属经济区和大陆架根据群岛条约提出进行考察和开发的要求。

　　从现有的环北极国家所确认的大陆架来看，北极还有很大一部分海底属于国际海底区域，北极国家纷纷提出本国的外大陆架申请，意在瓜分北极海底，使北极资源纳入其囊中。因此，我国应该主张北极海域的划分及管辖权的行使应该遵守国际法及有关的国际条约，坚持严格限制批准在北极拥有外大陆架的申请。强调北极的公海及海底区域的地位必须得到尊重和维护。我国应当加强跨部门协调与合作，多种渠道开展北冰洋油气勘探、资源潜力评估和开发技术准备；并广泛开展北极资源调查和研究领域的双边和多边国际合作，谋求北极战略权益与战略合作。

　　北极地区法律地位的基本分析

　　冷战时代结束后，北极地区资源争夺的主要方式由军事较量转为法律上的权益争夺，而法律上的权益争夺根源在于北极的法律地位确定。

　　北极地区在现行国际法上可以划分为环北极八国的陆地领土、领海、专属经济区和大陆架以及未被上述区域所包括的公海部分。唯一的例外是挪威所属的斯瓦尔巴群岛。北极地区的国际法地位根据现行国际法制度(领土主权和海洋法)即可确定。

　　在《联合国海洋法公约》框架下，各国可以享有距离海岸基线200海里以内或更远距离的专属经济区，前提是其能够证明所议地区属于其自有大陆架的自然延伸。俄罗斯的主张也正基于这点，它认为罗蒙诺索夫海岭是从俄罗斯海岸延伸向格陵兰岛的。但丹麦认为该海岭是同丹麦领土格陵兰岛相连的。加拿大认为，该海岭则是其所属的埃尔斯米尔岛的延伸。

　　北极地区拥有领土的沿岸国在所有利益上和其他国家的冲突，应当通过《联合国海洋法公约》中领海、专属经济区和大陆架制度调整。其中的生物资源和非生物资源在专属经济区和大陆架制度中被确定为沿岸国的“主权权利”；军事、航行、科学考察等方面的利益冲突，尽管也在公约的上述制度中得以调整，但是却着墨不多、语焉不详，为有关国家的单方面行动埋下伏笔。

　　北冰洋地区有多大区域属于国际海底区域，目前仍未确定，要等到各个国家200海里以外的大陆架外部界限确定之后，才能确定北极地区的国际海底区域范围。专家认为，北极地区大陆架的争端，可能会持续相当一段时间。这种争端引发的结果，可能会使其他非北极沿岸国家产生一定程度的不满，甚至是争论。

　　对于北极法律地位主要有几种界定：

　　一种是北极完全划分为各国主权之下，传统的按“无主之地”或者依照“扇形原则”来确定北极的法律性质，将其瓜分后纳入各北极国家的主权管辖范围下。这种观点基本上已经为理论界和政界所摒弃。

　　第二种强调北极的全球性，将北极列为和海底、月球相同的“人类共同遗产”，或是同南极相仿国际法地位的区域。有些学者建议在北极普遍适用“斯瓦尔巴模式”，即北极国家对北极有主权但将具体权益无条件让渡出来，也可以列为这类观点之中。这种观点在学界颇有影响，但是忽视了海洋法的既有理论，而且也为北极国家所排斥，在实践中很难实行。

　　第三种是基于现有的海洋法理论和规则对北极的法律地位按各要素分别界定，认为北冰洋沿岸国家可以主张其内水、领海、专属经济区和大陆架。除上述区域外，北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”，根据《联合国海洋法公约》，前者实行公海自由原则，后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发，它们都不能成为国家占有的对象。目前，这种观点为北冰洋国家所认可，也是学术界的主流观点。

　　第三种观点在现有海洋法理论和规则体系的审视下是可行的，却隐含着较大的争端隐患。因为根据目前海洋法公约的规则，北冰洋沿岸国家存在将外大陆架延至北极点从而瓜分北极海底的可能，这也是为何第二种观点虽然过于粗略甚至与海洋法有相悖之处，依然会在国际政治学界得到支持的原因。

　　在这种争论之中，需要注意一种趋势，就是虽然从总体上将北极定位于全球公域不可行，但是其部分公域化的趋势将十分明显。主要体现在航道、资源开发、环境保护与气候变化治理上。在资源开发上，一方面北极国家可能会发展出区域组织管理北极资源的勘探和开采工作，另一方面，北极国家可能会进一步同圈外国家合作，吸引圈外国家的技术和资金共同参与北极资源的勘探与开采。