《民事诉讼法》修订 NGO将可做环境公益诉讼主体

　　杨秋波

　　 环境公益诉讼的法制困境有望破局。

　　 10月24日，十一届全国人大常委会第二十三次会议首次审议民事诉讼法修正案草案。全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明表示，近些年，环境污染和食品安全事故不断发生，为此，修正案草案规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

　　 “最新的《民事诉讼法》修订草案已经对该法第108条关于原告资格的规定进行了修改，把在民政部门登记过的环保非政府组织列入生态损害的适格诉讼主体当中，允许环保非政府组织提起环境公益民事诉讼与环境公益行政诉讼。”10月19日，在“中国生态环境损害评估与法律机制”专题研讨会上中国政法大学教授、气候变化与自然资源法研究中心主任曹明德称。

　　 官方背景NGO或扮演重要角色

　　 现行《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”因为这一条款，环保非政府组织被阻隔在起诉康菲的大门之外。

　　 在“中国生态环境损害评估与法律机制”专题研讨会上，曹明德表示，相对于传统的人身损害和财产损害而言，生态环境是指的环境污染或破坏行为对生态系统或自然环境本身所造成的损害。生态损害的对象是公共环境或生态系统，其所有者一般为国家，而国家是抽象的实体。因此，造成生态损害时一般没有直接的利害关系人。而我国现行的《民事诉讼法》108条要求原告必须与本案有直接利害关系，因此，造成生态损害时往往存在主体缺位的现象。

　　 对此，山东大学海洋学院副教授王亚民分析称，在海洋生态损害的情况下，虽然《中华人民共和国海洋环境保护法》授予了政府部门代表国家提起相关诉讼的资格，但因为法律概念过于模糊，给了政府部门踢皮球的法律空子，从而导致了康菲事件中政府部门不作为的现象。

　　 事实上，从国际经验看，在环境公益诉讼中，非政府组织一直扮演着重要的角色。

　　 曹明德表示，在中国的司法实践中，由环保部主管的中华环保联合会作为原告提起的环境民事公益诉讼，其诉讼主体资格已经得到地方法院认可。如2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案。

　　 “如果民事诉讼法修订中，最终将社会团体纳入环境诉讼主体资格中，那么官方背景的环保NGO将在环境诉讼中，扮演重要角色。”一位环境法专家对本报记者表示。

　　 部门责权仍待明确

　　 康菲污染事件诉讼之难，再次凸显了环境诉讼的主体资格问题。除了非政府组织可作为诉讼主体，政府部门可否为主体？

　　 王亚民表示，因为法律上没有明确规定由谁来代表国家提起海洋生态损害的诉讼问题，实践中，存在一个默认的做法。即涉及水产资源、渔业资源的原则上就是由渔业部门来负责；涉及全国性的污染问题就由环保部门来负责。

　　 “但是在法律上没有把它变成明规则。”王亚民称。

　　 根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”而根据该法第五条规定，“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理”；“国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理”。

　　 针对这两条法规，王亚民指出，海洋水域与渔业水域的交叉面很大，海洋里除了渔业水域，就剩下几个港口了，海洋局与渔业局在这里存在严重的职能交叉，这种法律概念的模糊也为政府部门之间的利益博弈留下了很大的空间。

　　 “要想真正解决政府部门职能交叉重复的问题，在立法的过程中，必须避免带入政府部门利益，明确界定各种法律概念。”王亚民称。