公益诉讼需要一种成本分摊机制

　　近日，全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》里面增加了公益诉讼内容，拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格。这尤其是对《环境保护法》的推进，最近一系列环境方面的恶性事件（如康菲漏油事件）也让公益诉讼迫切地提上法制日程。

　　所谓公益诉讼，即没有直接利益的关联者也有资格对侵害社会或者公共品的行为提起诉讼，它强调社会存在一种“隐形且共同关联的利益”，这是对“谁受害、谁起诉”的私权诉讼的深化。其实，中国的环境公益诉讼在此次修正前就已然存在。一些地方法院审理过大量的环境公益诉讼案件，并形成了地方性特色的规范文件，也积累了大量的经验。比如在这次《民事诉讼法》的公益诉讼内容中，虽增加了社会团体的诉讼资格，但没有提及公民的起诉资格。一些地方早就有了公民起诉资格的存在，例如无锡在2008年出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》就明确表示普通公民和检察院、环保部门以及环保团体一样，都可以作为环境公益诉讼的起诉人。

　　至于公民作为公益诉讼的起诉人，是否会带来滥诉？这并没有被证实。事实上，公益诉讼是有费用门槛的，而且以往的案例证明了公益诉讼并没有形成丰厚的赔偿，让公民觉得这是有利可图的，与之相反的是，很多公民在地方公益诉讼的尝试中，首要目的是停止不法行为对环境的伤害，例如工厂污染水源，公民的目的是让工厂停止污染，而不是主要诉求于过去污染造成的伤害赔偿。

　　另外，从各国的实践看，环境公益的诉讼往往会“联系”到公益的行政诉讼。也就是说，环境公益诉讼不仅属于民意诉讼领域，也属于行政诉讼领域。被告不仅是那些黑心的企业主、破坏环境的污染工厂，也可能是一些行政机关。因为很多污染工厂的广泛存在，同一些行政机关的“不作为”、“保护伞”、“绿灯”是分不开的。如果这些行政机关的行为得不到纠正，那些污染工厂即使遭到诉讼打击，也会以各种面目改头换面出现。如果我们理解了环境公益诉讼在很大程度上要衍生到行政诉讼，而行政诉讼中公民是重要的资格主体之一，那意味着在公益诉讼中的公民起诉人资格存在的话也是合理的。

　　另外，以往的实践对公益诉讼的态度是不愿意形成“经济激励”。比如某海域受污染，私权受损者——例如浴场老板可以要求大量索赔，但是如果第三方（利益非直接相关者）提出诉讼，则索赔有限。这一考虑的取向其实并不合理，因为索赔套利是真正运用价格机制来限制不法行为，效果也是最好。试想，环境公益诉讼的被告一般是拥有经济实力的工厂企业，它们甚至还有一定的地方政治资源，相对而言，环保社团是较弱势的，如果采取大额索赔的经济激励，那么环保社团则拥有了某种“利益的期权”，就可以调动更多的法律资源——比如请最好的律师或者采取律师胜诉取酬制。

　　退一步说，即使接受这种公益诉讼的“非经济激励”取向，自然会引发一个新问题：如何保证公益诉讼的有效运转？因为公益诉讼也需要诉讼费用，也有对侵害环境进行调查取证、评估鉴定的开支，如果让公益诉讼能够有效运转下去，至少要在收益上“补抵”这些成本项。而公益诉讼的宗旨在于快速地阻止不法行为的正在侵害，而不是着力于已经形成侵害所造成的损失的索赔。这就构成了一种困境。我们认为，如果真的要坚持公益诉讼的“非经济激励”取向，就必须采取“成本分摊”机制。一个设想是，在未来的环境税中，可以考虑令一部分税金进入环境公益诉讼基金，这个基金将平衡“收益和成本之间的差距”，从而能够帮助这种“非经济激励”下的公益诉讼能够有效运转。