帝国中央破产(下)

　　作者: 雪珥 | 来源: 中国经营报

　　1899年，军机大臣刚毅南下，整顿地方财政。

　　此时，以厘金征收为代表，各地财税部门的腐败现象已极其严重。在刚毅南下调查的过程中，凡是他能调查的任何部门任何机构，都能发现一大堆贪腐现象，几乎到了“无处不贪”的地步。

　　这种与中央丧失财权和监察权相伴生的腐败现象，与地方、中央争权同样可怕、甚至更为可怕——毕竟，地方与中央争权还可算是大“公”小“公”、大局小局之争，而贪腐却直接侵害了民众与政权的双重利益，并从根本上侵蚀着政权的合法性。

　　1899年，刚毅南下整顿地方财政。对此，中央明确要求：“此次刚毅前往江南查办事件，著将该省厘金大小局卡，逐一彻底清查，悉心综覆，现在抽收实数究有若干？清查以后，约克增出若干？分别详晰具奏。上下江局卡林立，诚能涓滴归公，自可积成巨款。”

　　后世论者因为刚毅在不久之后义和团运动中的小丑式表现，而多不喜欢此人，从而将刚毅乃至此后的铁良南下，看做中央向地方“搜刮”，却有意无意地忽略了：

　　在财政乱局中，最有威胁的是“利归中饱”，刚、铁治理整顿的目的首先在于“涓滴归公”。这本应是一场财政风暴，也应是一场廉政风暴。

　　铁面宰相南巡

　　刚毅的思路，是要将整顿财政的重点，放于1853年之后财政体系大变局的46年，以期提高财政效率。然而，财政问题关联到庞大的既得利益集团，不仅早已积重难返，而且各种掣肘盘根错节。

　　1899年的刚毅南下，是中央在太平天国战后收回财权的第二次尝试。铁良在1904年的南下，则是第三次尝试。

　　早在刚毅南下前15年（1884年），中央决定调整财政会计科目，“通筹出入，综核度支”，将原有的收支科目作为“常例”，把厘金、海关税、营勇饷需、关局等新产生的收支列入“新增”项。这可算是第一次治理整顿，但是，这次整顿仅限于完善“奏销”制度，并且仅针对“内销”部分，而忽略了地方政府实际收支的“外销”部分，没有能够实现全国财政一盘棋管理的意图。

　　刚毅南下前夕，中央进行了大量的动员铺垫工作。4月份的一份中央文件指出:

　　 “各省关税、厘金、盐课等项，取之于民，岁有常经，倘使各督抚等能认真整顿，裁汰陋规，剔除中饱，事事涓滴归公，何患饷源不济? 无如封疆大吏瞻徇情面，不能力祛因循积习，以致委员、司巡人等窟穴其间，种种侵欺，难以枚举。此后若不认真革除，必致日甚一日，将复何所底止! ”

　　5月份，中央再度发文宣称：

　　 “近阅各省奏报，大半以入不敷出、无力筹饷为辞，不知国家维正之供原有一定款目，此盈彼绌，理有固然。……各督抚奉到此旨，著各就地方情形，悉心体察，某项可径行裁撤，某项可暂行停缓，务须腾出饷项若干，以为练兵制械之用，迅即详悉复奏，不得稍有欺饰，致干重咎! ”

　　4月份的第一份文件，矛头针对的是“陋规”、“中饱”；5月份的第二份文件，就开始针对地方督抚们了。

　　随后，在6月份的第三份文件中，鲜明地要求“将军督抚们”“激发天良，不辞劳怨，整躬率属，彻底清查”。

　　在这如此浓墨重彩的铺垫之后，52岁的刚毅以铁面宰相的面貌粉墨登场。

　　刚毅是满洲镶蓝旗人，从最基层的笔帖式开始，累迁至刑部郎中，因为担任了著名的杨乃武与小白菜一案的主审官，秉公断案，成为闻名全国的“刚青天”，得到了中央的重视。随后，他调任外官，历任江西按察使、广东布政使、山西巡抚、江苏巡抚等。光绪二十年（1894年）进入中央，任军机大臣、工部尚书、刑部尚书等，正是当红的宰相。

　　刚毅此人，以廉洁而著称，翁同龢称其为“粹然循吏”。在山西巡抚任上，刚毅曾编辑《牧令须知》，光绪皇帝下诏颁行各省；其在刑部尚书任上14年，对中国第一部法医学著作《洗冤录》汰繁存要，编辑了《洗冤录义证》4卷；还编纂一部《居官镜》，成为清政府廉政的标准读本。

　　《居官镜》一书，内含《臣道》一章和《治道》六章，分论吏、户、礼、兵、刑、工之政，大谈如何做个清官、好官。而据野史记载，刚毅本人也有贪腐行为，但这类记载多说他在南下江苏与广东整顿财政时，收受贿赂。一个长期享有清官声誉的钦差大臣，在不能不得罪人的整顿财政过程中受贿，太冒险，也太不符合常理。合理的推论是，这类对其廉洁操守的指控，应该多出自于他所大大得罪了的既得利益者们的抹黑。

　　刚毅所得罪的人中，以反腐小说《老残游记》而闻名后世的刘鹗算一个。刘鹗为此在《老残游记》中，专门以刚毅为原型创作了一个清官兼酷吏的形象，并提出了清官比贪官更可恨的惊人论点：“赃官可恨，人人知之；清官尤可恨，人多不知。盖赃官自知有病，不敢公然为非；清官则自以为我不要钱，何所不可，刚愎自用，小则杀人，大则误国。”这也从一个侧面说明，刚毅的清廉是没问题的，否则，以刘鹗的愤恨，刚毅但凡有些微腐败传闻，其形象一定会被编排得更为不堪。

　　刚毅此行的使命，是一个相当棘手的任务。早在3月份，他就向中央汇报了自己对整顿财政的看法：

　　“今天下之急莫如练兵筹饷，练兵须练可用之兵，筹饷须筹常年之饷……应由户部查明续增入款共有若干，续增出款共有若干，可裁则裁，可减则减。务将练勇之空额开除，厘金之中饱严杜，余如盐场靡费、冗员薪水、出使经费、机械各局杂支，均厘定数目，不许滥支滥销，庶巨款不致难筹。”

　　从这份报告，可以看出刚毅的思路，是要将整顿财政的重点，放于1853年之后财政体系大变局的46年，以期提高财政效率。

　　然而，财政问题关联到庞大的既得利益集团，不仅早已积重难返，而且各种掣肘盘根错节。刚毅人如其名，严刚有余，柔和不足，甚至连西方列强都对他很是不满，将其作为中央“顽固派”的代表，对其南下的使命冷嘲热讽。

　　英文的《北华捷报》在1899年1月16日报道说： “刚毅对洋人的狂妄的仇恨，是很容易把这个帝国在不久的将来置于灾难的苦境的……刚毅是一个全然无知的老顽固，他在职好多年，什么也没学到。”这家报纸在8月14日的报道中，一口认定，刚毅南下的使命，表面上是调查江南的厘金弊端，实际上是要借此机会将大清国的税收从8000万两增加到1亿两，“以便弥补帝国国库估计约有2000万两的亏欠；而最重要的还是西太后需要钱，很多的钱，以巩固她的地位，以便对付维新派。因而刚毅就奉派为她弄这笔钱。”

　　英国驻上海领事馆的官员梅辉立在提交给驻华公使的《关于刚毅巡游南方的报告》中，提到了“外国报纸”为刚毅取得绰号“勒索大王”，并说：“刘坤一足够伶俐，他直接与西太后接头，因而刚毅受到了冷淡的接待。”

　　刚毅的确是在浓烈的敌意下南下。无独有偶，5年之后的铁良南下也是如此，《警钟日报》毫无避讳地认为铁良南下就是为了“收括东南之财富以供北京政府之挥霍”，仿佛“北京政府”与“东南”无关。 也有人在报端戏谑说：“当年为钢（刚），所以被搜刮干净，现在仅仅是铁，又能怎么样？”

　　无雨的闷雷响过天边

　　刚毅的巨大雷声过后，只有几滴小雨，他的治理整顿最终仅仅停留在为中央财政增收数百万的“书面收入”上，并未深入到财政体系的制度优化、反腐倡廉、淘汰冗员、提高行政效率等更为根本的层面上。

　　刚毅在1899年6月3日（农历五月初七）抵达上海，随即前往江宁（南京）。

　　刚毅的确雷厉风行，一到南京，立即命令江苏巡抚德寿提交省内军队数目和兵饷总数，厘局数目、所在地及经管人员的资料，并下令所有厘局的总办，在5天之内，填报详细的收支报表上缴，违者革职拿办。

　　英国领事馆梅辉立在发给驻华公使的电文中，提到：刚毅命令防卫局、商务局、机器局、铸钱局及厘金经征总局提交理念收支清册，而且，厘金局所提供的账册必须涵盖此前的20年！

　　铁面宰相刚毅给南京带来了隆隆的雷声，江南官场一时人人自危：在回溯年份长达20年的大清查中，有多少官员敢保证自己这次能够平安过关呢？

　　刚毅果然发现了不少问题。最主要的是，两江在过去的20年内，后10年的厘金收入，大大多于前10年，但解送中央财政的数额并未丝毫增加。与上海、苏州两地的厘局相比，江宁厘局征收数额明显偏低，除了地区差异之外，关键在于内部腐败，“委员侵吞税款，巡丁欺诈勒索”。此外，在盐税、常关关税等方面，均发现大量问题，而且，两江行政机关冗员泛滥，行政经费过于庞大。

　　随后，刚毅转到苏州，重点清查整顿田赋，发现了大量被瞒报的已开垦荒地（因战乱抛荒的农田，并非贫瘠的荒地），地主与官员上下联手，令政府每年损失田赋高达数十万两。在上海，刚毅则重点清查有国有投资的轮船招商局和电报局，要求他们向财政上缴更多的“报效”。

　　经过一番调查，刚毅向中央报告，两江整顿财政之后，可以增加收入129万。而根据梅辉立的分析，在刚毅的报告所涉及的数据之外，他在苏州地区整顿房税契还可增收40万两，再加各级官员的“报效”25万两，实际上共可增收194万两，这是“开源”部分。而根据刚毅的“节流”计划，各项费用约可节省15.8万两。“开源”与“节流”两项相加，共可为中央财政增加210多万两的收入。这是一个相当大的成果。

　　中央随即命令刚毅转赴广东整顿财政：“广东地大物博，叠经有人陈奏，各项积弊，较江南为尤甚；诚能认真整顿，必可剔除中饱，筹出巨款。”刚毅在9月20日（农历八月初五）抵达广州，立即采用其在两江的办法，雷厉风行进行查账。

　　广东财政的最大问题，也在于厘金征收中的贪腐低效。经过一番调查，刚毅报告中央，广东在整顿之后，每年可开源节流的总额约为166万两。

　　在刚毅整顿两江、广东的响亮雷声震慑下，湖北、山西、云南、江西、浙江等省都感觉到了巨大的压力，纷纷开始自我整顿，大幅提高了上缴中央财政的各种收入。

　　对于刚毅的整顿，中央深表满意。但是，刚毅的巨大雷声过后，只有几滴小雨，他的治理整顿最终仅仅停留在为中央财政增收数百万的“书面收入”上，并未深入到财政体系的制度优化、反腐倡廉、淘汰冗员、提高行政效率等更为根本的层面上。并且，在强大的制度惯性下，刚毅计划中看似相当圆满的开源节流，几乎都在日后的实际执行中被大大打了折扣，1904年两广总督岑春煊就向中央报告，刚毅计划中的160万两新增收入，只有一半能够得到保障；他在江苏推行的田赋整顿，依然经年积欠。

　　刚毅的治理整顿为何草草收场？主流的解释认为，这正是大清中央“搜刮”地方的短视行为。这种论点，其实是从结果在反推原因，却忽略了中央此前更为关注、三令五申的财政反腐要求。实际上，打断刚毅治理整顿的，是北京的政治局势急剧变化——中央内斗激烈，以端郡王载漪为核心的一派，试图通过发动义和团的群众运动，逼迫光绪早日让位给其儿子、已被册立为继承人的“大阿哥”溥儁。而刚毅，正是载漪集团的骨干成员，哪里还顾得上财政整顿？

　　5年后，铁良在同样的季节（8~11月）南下江苏、安徽、江西等地，整顿财政。他在上海、苏州和江宁总共收获199万两，实际收取的远超此数。此举引发地方政府的激烈反弹，比刚毅南下时更甚，而铁良最后也被召回北京，整顿不了了之。其原因同样不是短期搜刮见好就收，而是新政进入政治体制改革层面，铁良必须赶回京师，参与中央新的班子，不久后他升任兵部尚书、军机大臣。

　　刚、铁的两次财政整顿，实际上都因为政局的急剧变化而中断，假以时日，以此而二人的铁腕作风和丰富的行政经验、官场阅历，加上执政半个世纪的慈禧太后的保驾护航，财政领域内“强枝弱干”的局面，当可得到相当程度的扭转。

　　而吊诡的是，整顿财政作为任何一个国家政权的正常行为，却遭到了当时媒体几乎众口一词的谴责，认为这是“北京”前来搜刮。《北华捷报》甚至认为： “看来这差不多像是西太后急欲把那里（广东）经常点着的叛乱星火煽成大火。”

　　刚毅南下，一个意料之外的后果是，“解放”了“牛棚”中的李鸿章。刚毅南下整顿，毕竟是运动式的，难以形成长效机制。为此，11月23日，御史上奏说，要让整顿财政真正落到实处，必须要有一位在政商两界都有威望的人坐镇。根据《字林报》的报道，慈禧太后问身边的大臣们，谁可胜任此事？她最为信任的荣禄说，非李鸿章莫属。次日，慈禧太后以皇帝的名义颁发圣旨，任命李鸿章担任商务大臣，前往各通商口岸考察商务。李鸿章终于结束了自甲午战争之后的实际下岗状态。随后，李鸿章被任命为两广总督，取代了在整顿财政、开拓税源上相当保守的谭钟麟。

　　“刚铁”的致命软肋

　　刚、铁的治理整顿不了了之后，中国的政局发生了巨大的变化，城头变换大王旗。而中央与地方的权力分配、反腐败这两大难题，依然困扰着后世的执政者们。

　　刚、铁的两次治理整顿，最后都草草收场，后人对此的主流看法，是认为这两场治理整顿本身是短视的。但考诸历史，客观确切地说，“刚铁”之所以未能炼成，有当时政局变动的“偶然”因素，也有中央权威几近沦丧殆尽的“必然”因素。

　　刚、铁对财政治理整顿的首要症结，绝非在于中央与地方如何分权，而是遍布中央和地方的腐败。腐败不除，无论财政如何分配，都无法从根本上杜绝“跑冒滴漏”，财政之病，病根在于腐败。在既有的财政体系下，遍及各个环节的腐败早已形成了巨大的既得利益集团，而中央权威的失落，造成执行力过于衰弱，令不行禁不止，心有余而力不足。两广总督谭钟麟在刚毅南下前，向中央讲了一句大实话：“查广东抽厘……委员中饱，司事卖放之弊，诚所不免，然欲究其确数，迄不可得。”

　　刚毅、铁良等要求招商局等企业提高“报效”，往往被后世解读为公权力对工商业的强行剥削。其实，在这些企业中，政府往往以特殊政策（如垄断等）或者干脆以真金实银出资，并且将“报效”作为开办的前提，这完全可以理解成“国资”权益的特殊体现，也符合契约精神，其遵守的是“显规则”，并非“潜规则”，更非“无规则”，不能轻率地认定为公权力的巧取豪夺。造成招商局这类企业发展艰难的根本原因，绝非政府提取“报效”，而是企业内部固有的管理问题、腐败问题，而这些恰恰正是刚、铁推行治理整顿的重点。这类企业，包括直接引爆辛亥革命的川汉铁路公司，惯以受害者的姿态对抗正当的治理整顿，同时又以公权力作为保护伞巧取豪夺，正是户部所抨击的“挟官以凌商，挟商以蒙官”的典型，民众与政府的利益都受到损害，企业实际上成为少数既得利益者的“奶牛”。

　　刚、铁的治理整顿不了了之后，中国的政局发生了巨大的变化，城头变换大王旗。而中央与地方的权力分配、反腐败这两大难题，依然困扰着后世的执政者们。值得注意的是，尽管后世的执政者都不遗余力地强化中央集权，并将此作为加强财政、打击腐败的前提条件之一，而官方的史家们却几乎一致抨击晚清政府的同样的努力。

　　如果撇开意识形态的考量，一些美国学者的观点或许值得更多的重视。历史学家和政治学家巴林顿·摩尔（Barrington Moore）认为：中国近代的现代化努力之所以总是失败，原因就在于中央政府太过软弱，而无法制定有效的国家工业化计划。学者罗吉尔伯特·罗兹曼（Gilbert Rozman）则相信，如中国这般的国家，实行高度的中央集权，有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化的进程。著名的萨缪尔·亨廷顿（Huntington·Samuel）指出，只有一个强大的政府，才能拥有足够的资源动员能力，克服市场机制自身无法克服的缺陷，保证现代化过程中所必需的政治稳定。

　　根据《光绪三十四年部库出入款目表》，一个触目惊心的数据是：1908 年，大清国清财政收入突破2亿两大关，但户部银库收入仅为1650两，加上专款专用的练兵经费等约730余两，中央财政的总收入只有2400万两，占当年财政收入的12%。

　　堂堂一个政权，却实际失去了对78%的财政收入的有效掌控。这样的政权，早已经丧失了作恶的能力，也同时丧失了制止作恶、自我纯净的能力，而后者正是其崩溃的根本原因……