福建晋江填海造地“大跃进”

　　作者: 刘腾 | 来源: 中国经营报

　　“如果政府不让我们在海底下网，也不让我们在浅水设鱼排，那我们一年收入会损失30多万元，超过1/3！”年近五旬的渔民连青福对《中国经营报》记者叹息道。

　　连青福是福建宁德人，但在晋江金井镇围头村打渔已经有17年，围头村像他这样外来打渔的渔民数量不少。17年的平静生活，却在日前被打破，原因是政府宣布要在当地的围头湾填海造地。

　　今年6月18日，位于晋江金井的超5000亩晋南水城综合治理建设项目举行了启动仪式。据相关材料介绍，项目综合治理面积5311亩，现状为海域。在2011年至2019年期间，“晋南水城”将完成18.3万平方米服务于本区域的中小学、幼儿园、医院建设。

　　而按照晋江市政府的规划，今后5年间，其填海面积超过40平方公里，且连成一片，规模在福建填海项目中是最大的。

　　记者调查了解到，庞大的填海造地规划背后有着地方政府对房地产开发用地和工业用地的热切需求，而近乎疯狂的填海运动却想方设法逃过了国家用海监管。其对海岸及海洋生态环境的破坏正变得日益突出。

　　渔业受损

　　围头村位于晋江市的东南角，像一把钳子的尖角，扼守住厦门湾的东北部，与对岸的大金门岛隔海相望，距离只有4海里。

　　由于富有，晋江当地人很少再从事打渔营生，而是干起了批发海产品的生意，渔民角色由外地人承担。来自闽北的宁德人就是其中的主力。

　　根据当地塔头孙村一位居民的说法，填海后陆地将向海里扩展2公里，沿着海岸线绵延十几公里。这样一来，在海底打网的方法显然没法用了。而浅海养殖则更没法搞，宁德渔民们往往在距离岸边七八百米的浅水里设置一张固定的网，在网里下苗养殖，这种网被他们称作“鱼排”。

　　“我下了两个鱼排，”连青福苦笑着，“上周政府已经派人来量过了，他们说会赔的，有鱼的一张赔2000元，没鱼的赔1800元，也就只能这样了。”

　　当地养殖户有养海带的，有养紫菜的，有的还养殖鲍鱼。“如果遇到养鲍鱼的那就贵了，可能要赔偿上千万元呢！”连青福说。

　　事实上，晋江只是福建填海造地的一个典型样本，在福建其他沿海地区，填海都在如火如荼地进行。

　　“在我的老家宁德三都镇也在填，十几公里的海岸需要往海里填五六百米。”让连青福感叹的是，宁德做的更绝：“上面派人到镇上查户口，看你家有多少人，按照每个人四五万元的样子一次赔清，然后就把你海边的房子拆了，逼你走人。”

　　填海的利益天平

　　晋江填海造地运动并非心血来潮，而是起始于6年前。“2005年前后，福建省邀请国内海洋领域专家，专门研究福建13个海湾的填海造地问题，”国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员刘明博士回忆，“我和海洋经济研究室刘容子主任一起参加了研究，福建省为此拨款500万元。”

　　调研进行了两年多时间，专家主要从水环境容量、生态损害、社会经济影响等方面进行了研究。“第一次开会，专家就有50多人，这是国内第一次大规模对填海造地进行调研。”刘明介绍，“我去了罗源湾、沙埕湾。”调研的主要任务之一，就是算一算填海造地的各种成本（包括生态损失带来的成本）和收益之间的关系，只要收益大于成本就可以施工，以此计算出填海面积的上限。

　　厦门大学海洋与海岸带发展研究院海洋政策与法律中心主任方秦华也参加了那次调研，他肯定填海造地有有利的一方面。“现在人口都向大城市流动，城市空间变得非常紧迫，有解决城市用地的迫切需求，”方秦华评论，“这是社会经济发展的必然。”

　　但是，方秦华也指出了弊端：“主要来自两方面，一方面是社会方面的影响，也就是渔民的补偿安置问题，另一方面就是对生态环境的影响。”

　　对于生态环境的影响，刘明表示，自然海湾有自净化能力，人工污染很快可以消除，一旦填掉，水流方向改变，污染就难以排除。

　　“填海造地对海岸的红树林造成伤害，生态损失很大。”方秦华表示，红树是一种海边的重要植物，根系发达，可以抵抗风暴。更重要的是，红树林下生长着鱼、虾，形成自然的生态系统。“我认为最好的解决方法就是不要填海。”

　　在荷兰、日本等国发现因早年国土不足而填海造田带来一系列危害后，它们开始还原海岸线和湿地。专家称，填海造田并非不可取，只是要在科学紧慎的前提下进行。

　　房地产开发是主因

　　从晋江市金井镇去围头村的路上，标语上赫然写着“大金门近在咫尺，打造对台交流先行村”，一排排楼盘拔地而起。

　　晋江官方的信息显示，这次填海造地将在围头湾形成40平方公里以上的陆地，用来新建一个镇。当地主管部门表示，填海新地将包括学校、医院、码头，甚至还包括一个人工湖。

　　“填海造地，肯定不是用于农业用地，因为要算它的效益。”刘明表示，可能是用于临海工业，建工厂，但是更重要的用途还是开发房地产，甚至建别墅。“用陆上的土地开发房地产，现在受到国家种种政策的限制，成本又太高，向海里要地显然便于自己支配，而回报是高额的。”

　　刘明表示，当初调研填海成本时，直接成本包括填埋土方所花费的成本、赔偿渔民的成本等，而新土地带来的收益则参考周边的工业用地、居民用地。“当时居民建筑用地地价不过几百元，现在肯定是成倍翻番，对于政府来说，收益巨大，填海动力远远大于2005年的时候。”

　　厦门大学海洋与海岸带发展研究院海洋经济研究中心主任彭本荣当时曾参与测算过填海成本和收益：“实话实说，现在填海每平方米的成本在580元到600元之间。而将填海用地用于工业短时间内收益不大。”“即使在厦门，工业用地每平方米也就是500元。”彭本荣解释，工业用地用于建企业，政府不是靠卖地赚钱，而是靠企业的税收挣钱。为了吸引企业，政府往往用每平方米300元到400元招商，人多了至少要餐饮、消费，税收就带起来了。而相比之下，如果用于房地产可谓立竿见影，1平方米临海房产在厦门可以卖到上万元甚至几万元。

　　“政府任期有限，谁愿意考虑5年后的政绩，都是希望当年出成绩。”一位分析人士表示，在房地产高额利润吸引下，填海动力指向哪里一目了然。

　　彭本荣算了一笔账，就算填海成本是600元/平方米，加上海域使用费130元/平方米，再加上一点赔偿金，跟高额的房地产销售收入比起来根本不成比例。“更何况可以把项目做成公用用地，这样130元/平方米的海域使用费还可以不交。”

　　记者在去往围头海滩的路上看到，未来海上土地上的房地产项目就已经启动了，一路上“打造晋南水城”的标牌高耸，开发商为晋江市晋南水城有限公司，投资企业为七匹狼集团和恒禾置地有限公司。据了解，七匹狼集团董事长周少雄是围头人，而该集团是金井镇最大的企业。

　　在金井镇，恒禾置地的新楼盘——滨海新城的一位保安表示，去年当地房地产地价还是2000多元/平方米，而现在，他指着不远处一座尚在施工的楼盘说“那是滨海新城四期，价格已经涨到4000多元/平方米了，将来填海的地价也一样。”

　　围头湾填海只是一个案例，这样的案例在全国还有很多。彭本荣表示，有资料统计，从建国以后到现在，国内总计填海造地面积已经超过13000平方公里，而近几年的速度是不断加快。据他对最近几年数据的统计，这五六年已经报上去像围头湾这样的填海造地面积超过5700平方公里。

　　“不管怎么严厉管理，地方上填海造地的项目其实基本上都能实现，”彭本荣感叹，“其实这里面主要因素是立法的缺失。”

　　延伸阅读

　　立法滞后 填海乱象急需规范

　　此前有媒体报道，晋江围头湾的填海造地还没有得到国家发改委的批准，属于先斩后奏。而早在去年3月，晋江市就已经成立了“填海办”。

　　晋江市围头湾填海造地工程指挥办公室副主任黄少欣表示，项目现在已经通过国家海洋局审批，正在等待发改委的批准，因为还没有最终获批，项目还没有公示。目前和当地养殖户和渔民的洽谈工作正在进行。

　　黄少欣向记者表示，晋江政府的围海造地项目与晋南水城项目不是一回事。在晋江市主导的围海造地项目中，没有民营企业的参加，完全是靠政府投资。“整个投资预计110多个亿，全部靠政府自筹，也就是财政拨款，目前银行对我们这个项目非常热情，我们也可能用到不少银行贷款。”

　　按照黄少欣所说，在围头湾一个区域同时存在3个填海造地项目，分属晋江市政府、金井镇和围头码头公司，不能不让人感到蹊跷。有民营企业参与投资的晋南水城项目，填海面积超过3.4平方公里，这一项目是否获得国家批准？围头湾现在正在进行填海准备的40平方公里海域，加上晋南水城的3.4平方公里海域，再加上新建码头的填海面积，晋江的实地填海面积要比40平方公里大了不少，这些互相关联的项目对生态环境造成了多大影响，恐怕只有当地政府才能真正算得清。在国家对海域的管理还显得粗糙的今天，晋江的这个案例颇为令人深思。

　　“国家早在1982年就发布了《海洋环境保护法》，1999年进行了修订，但是到现在为止，十多年没有进行任何改动，也没有制定细则。”厦门大学海洋与海岸带发展研究院海洋经济研究中心主任彭本荣感叹，没有制定细则，这样的法律等于没法具体执行。

　　2001年，国家制定了《中华人民共和国海域管理法》，仅仅在这个法律中，对于填海造地有一个大致的规定。

　　该法第18条规定，对于填海50公顷（0.5平方公里编者注）以上的项目用海、围海100公顷以上的项目用海应当报国务院审批。并在第42条规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。

　　“上面有政策，下面有对策，在国家没有法律细则，而且对填海造地还没有足够重视的情况下，填海造地往往成了地方政府和一些私人开发商赚钱的最好途径，什么方法都可以使，往往奏效。”一位分析人士说。

　　他举例，比如说你的填海面积大了，那可以按照50公顷分成好几份报批，照样可以瞒天过海。

　　“除了建立详细的立法以外，我还希望国家能建立填海用地必须征收生态补偿款制度，给企业个更高的成本，以便用来维护生态，这样双管齐下才能解决问题。”彭本荣最后提出了他的建议。