扶贫资金进小贷：监管外的艰难商业化

　　余思 　　

　　 公益性还是商业性？这是一个问题。

　　在我国的小贷领域中，有一股不起眼的力量——除了央行统计的全国3791家小贷公司以外，公益性小额信贷也发挥着作用。近日笔者了解到，作为国内最大的公益性小额信贷机构——中国扶贫基金会中和农信项目管理公司（以下简称中和农信），目前小额信贷项目覆盖13个省的52个县，贷款余额5.8亿元。

　　这种扶贫资金涉足小额信贷的行为，已经在中国蔓延成风，并且帮助农户解决了信贷难题。不过游走在商业与公益的边缘，可持续性发展的模式和监管空白，成为了这类项目的最大软肋。

　　以扶贫的名义贷款

　　在小贷领域中，潜伏着一股以公益为名的力量。

　　笔者了解到，在辽宁省康平、阜新、彰武以及内蒙古库伦等地，财政扶贫资金用于小贷领域已有数年之久。辽宁省扶贫办主任柴久凤告诉笔者，辽宁省小额信贷扶贫试点项目的本金规模由2005年的40万元增加到现在的30097万元，其中，中和农信投入23083万元，辽宁省各级扶贫办提供的配套资金7014万元。

　　截至目前，中和农信小额信贷项目客户覆盖13个省份的52个县，贷款余额5.8亿元。2011年10月17日，中和农信小额信贷项目还获得由国务院扶贫办和友成企业家扶贫基金会共同设立的“第一届友成扶贫科研成果奖”。

　　不过笔者近期在辽宁、内蒙古多地调查发现，中和农信已将财政扶贫资金纳入其小额信贷业务，以一年期13.4%利率发放给当地贫困农民。

　　社科院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山告诉笔者： “这个利率并不高，有些地区邮政储蓄银行贷款利率都已达到14%，甚至可能16%。”

　　库伦旗扶贫办与中和农信合作的小额信贷组织主任哈斯白乙拉告诉笔者：“服务社在开展农村小额信贷业务时，把农村人群分为三部分：第一部分为低保户，这部分交由民政部门按照相关政策管理；第二部分为生活水平在低保水平之上并且有强烈致富意愿的农户，他们是开展小额信贷的业务对象；第三部分为生活水平较高的农户，他们的贷款需求交由银行或农信社解决。”

　　笔者走访了彰武县、库伦旗多地使用此项目资金的农户，了解到他们大都是中和农信的二级客户，即已经是第二次从自立服务社贷款。按照他们的说法，在服务社的帮助下，他们现在每年能赚到10万元左右的毛利。

　　争议合理性

　　尽管农户得到了致富的机会，但是扶贫资金用于小贷，还是得到了来自各方的质疑。因为根据财政部、国务院扶贫开发领导小组、国家发展计划委员会于2000年5月颁布的《财政扶贫资金管理办法》的规定，“财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方配套资金。”并且不能用于“小额信贷及其他形式的有偿使用”。

　　现在，形势已经出现了转变。杜晓山告诉笔者：“过去财政资金是不能有偿使用的。四川省扶贫办在上世纪90年代曾这样操作过，当时审计署对此事进行审计，认为这违反国家规定，必须停下来。”不过他认为，国家连续数年在一号文件中都提到小额信贷对于“三农”的重要性，财政部对于贫困村循环资金扶助项目政策也做了调整，时代在发展，估计现在即使审计署去查（扶贫资金用于小额信贷项目），也不会再叫停。

　　关于扶贫基金的商业化使用，中和农信有着自己的苦衷。

　　中国扶贫基金会中和农信东北区域运营顾问于会告诉笔者：“我原来在县里负责扶贫工作，每年将政府的扶贫资金无偿发放给贫困户，但一直看不到扶贫效果，贫困家庭每年拿着几百元钱根本不够开展生产经营，甚至出现了养懒汉的现象。后来我将这笔资金有偿集中发放给贫困户，他们有了还款压力就认真开展生产，最后大都改善了家庭经济状况。通过贷款的发放和回收再发放，实现了资金的循环利用，一笔资金可以反复支持一批农户的发展。几年下来扶贫效果大有改善，扶贫资金也累积有4000多万元。”

　　在对外经贸大学公共政策研究所所长丁建臣看来，农村市场存在着强烈的金融压抑，农民贷款需求约三分之二得不到满足。虽然目前全国已组建新型农村金融机构数百家，新设立“只贷不存”的小额贷款公司3700多家，消除了“零金融机构乡镇”，但要实现农业现代化、农村城镇化和农民富裕化，仍然面临着农村金融支持和服务严重不足的现实挑战。

　　中国人民大学农业与农村发展学院汪三贵教授更是直言：“资金只要能到达贫困人口手中，能够提高扶贫效果，就应该允许。”

　　受制可持续发展

　　不管争议如何，扶贫基金涉足小贷的模式已然在中国蔓延。

　　据中和农信相关负责人表示，不仅辽宁、内蒙古等地，目前中国扶贫基金会在全国有52个县都在采用这种政府与民间组织合作实施扶贫开发的新模式，累计涉及资金达20多亿元，其中政府配套资金占比约为20%。

　　中国扶贫基金会秘书长王行最告诉笔者:“我们的项目区大部分是国家级或省级贫困县，另外还有四川等地的灾区。我们也一直局限于资金的来源，目前主要通过银行的批发贷款和社会的定向捐赠，也有银行的无息贷款，但这个数额较小，只有3000万元。”

　　据了解，在中和农信小额信贷项目中，财政资金占比大约为20%，其余为中和农信自有信贷资金。

　　受制于资金来源和商业化限制，扶贫资金的小贷发展并非一帆风顺。笔者获悉，2010年中和农信小额信贷项目客户覆盖13个省份的52个县，贷款余额5.8亿元，达到800万元的盈利。而据其高管向笔者透露，由于今年业务开展较快，2011年年底账面上可能会亏损。

　　既不能进行利润最大化的运营，又不能脱离公益的本性，这类项目成为了夹缝中的小草，可持续性是其发展的最大障碍。

　　关于持续性杜晓山认为：“对机构而言，可持续性要求两方面支持，一是内部的管理水平，毕竟能否自负盈亏是个大问题；二是外部政策。公益型小贷机构的身份、法律、资金来源等问题尚未解决。评级系统、征信系统、自律机构、批发基金、资讯培训等都是限制这类机构发展的瓶颈。”

　　而更重要的是，这类项目往往存在于监管盲区。

　　某NGO执行主任告诉笔者，中和农信在各地开展的小额信贷业务，既不受银监会监管，也不受当地金融办监管，只受处于北京的总部监管，这种仅依靠内部的监管模式，能否真正控制金融风险值得关注。