联防队取舍两难困境

　　过低的待遇，降低了治安联防队在招聘时的门槛。

　　本报记者 郭丽萍 发自深圳

　　又一场凛冽的整改之风，刮向多年来备受诟病的治安联防队。

　　11月8日起，深圳宝安区在全区范围内，对社区治安联防队伍、治安巡防队伍、各单位内保组织等群防群治队伍，开展纪律作风整顿行动。措施包括排查、评议、轮训和考核等，为期100天，以达到净化队伍的目的。

　　比邻的广州，也在11月10日高调启动“银盾工程”，计划从今年10月起到明年，将各种名义的治安联防队员整合成辅警队伍，统一招聘、统一管理。

　　在此之前，联防队治安员引发的各种恶性事件在国内一直未间断过，并且由此引发过公安部在全国范围内展开两轮针对治安联防队的整顿甚至清退潮。

　　为何联防队治安员的“害群之马”难以根除？

　　在中国人民公安大学王太元教授看来，“管理怎么加强都是对的，但那只是治标的问题。不管是联防还是辅警，这个职业没有财政保障、法律依据，没有晋升之路。要治本的是，这个队伍你养起来了吗？养得好才能管得好。”

　　河东社区治安困境

　　11月13日，是周日。这天下午，深圳河东社区的租户冯芳（化名）走进社区联防队的值班室。她用带有浓重山西口音的普通话，告诉正在值班的治安员，她的儿子、儿媳在吵架，家里的电饭煲、电动车的电源都被摔坏了。

　　当班的5名治安员呼啦啦地跟随冯芳，穿过社区不宽的街道，爬上逼仄的楼梯，来到冯芳位于一栋4层民房顶楼的出租屋内。在治安员小汪（化名）看来，“处理这种骂架、摔东西的家庭纠纷，一个治安员是镇不住场的。”

　　现场的5名治安员分头将冯芳的儿子、儿媳分开，询问起因，并劝他们坐下来和气协商。

　　这不是这些治安员第一次处理冯芳家庭的矛盾纠纷，更不是第一次处理这个有着两万左右外来人口聚居的“农转居”社区里的家庭矛盾纠纷。

　　河东社区位于深圳的工业基地宝安区。在过去多年的发展时间里，数以千万的外来人口流到深圳，其中汇入宝安区的占了总数的近1/3。根据2005年末的数据，宝安区户籍人口与外来人口的比例是1:8。城市化进程使得原来的农村转为社区，各色厂房、工业区在村里拔地而起。本地村民成为市民，老旧的民房让外来人口的部分劳动收入以租金的名义转入了本地人的腰包。

　　河东社区的老租户告诉时代周报记者，前年，社区居委会集资在附近盖了新区，本地人都分到了三室或四室的大房，搬去了新村。“新村的环境好，治安也更好。除了一些没搬走的年老的本地人，现在老村里住的绝大多数都是外地人。”老村与新村，近乎深圳过去关内与关外的写照。

　　河东社区的民房多数不超过5层，灰暗破旧。来自五湖四海的务工者、个体户、家庭分租各个角落，一个社区里、一栋楼里充斥着各种方言。

　　居委会也在新村建好的前年，搬了过去，河东社区更像是一个被本地人废弃的孤岛。从2003年起就租住在社区里的山西人老冯说：“以前社区里的治安可好了。电动车停在路边门口都不用担心。居委会搬走之后，这里的治安就越来越不行了。”封闭的铁栏围墙和出入口岗亭，没能挡住那些窃贼的手。去年，老冯放在门口的一部儿童摇摇车不翼而飞，随后，又有一位邻居丢了两辆女士电动车。

　　丢失摇摇车之后，老冯曾到联防队要求调取社区里的监控录像。但是被告知，社区里的多个摄像头，已经被雷电打坏很久了。这些坏旧摄像头因为缺乏维修经费和权责的不明，至今还堆放在联防队的一间杂物室内。

　　冯芳的家里，骂架的两位当事人情绪稍微稳定后，一名平时被同事称为“大嘴”的治安员被留了下来继续进行调解，其余4人回联防队值班室。尚未坐稳，值班室桌上的对讲总机响起来：社区5号岗亭附近有车主与治安员发生争执。

　　当值班室的治安员与在社区各个分区巡逻的治安员都赶到5号岗亭时，当事车主已经离去。社区内的停车场，由岗亭治安员对外来车辆进行计时收费。今年9月之前，河东社区的6个岗亭原由社区居委会从保安公司聘请的保安值守，但这些保安因为劳资关系在保安公司，往往不服从社区的管理。因此，居委会在8月份解聘了所有保安，所有岗亭由社区的治安员轮班值守。

　　治安员在记录卡上记下车牌号和进社区时间，车主出社区时，将卡返还，并计时收费。现场的治安员小文（化名）解释，有些车主无意或有意地丢失记录卡；岗亭对于外来的收废品的三轮车向来免费放行，这些三轮车在小区里被盗之后，因为没有牌照多数难以寻回，这难免要引发这些人同治安员的矛盾。

　　小汪称，联防队每个月要处理两三起失窃或抢劫事件。除了家庭纠纷、失窃抢劫，治安员平时经常会遇到的，是社区里的东北人酒后打架滋事。

　　几名社区里的居民认为，治安员什么都得管，但他们真正能解决的问题并不多。在社区里失窃事件不能得到有效遏制的情况下，一些在社区里开店面的个体户甚至普通租户，出于人身、财产安全考虑，自己在店面或家里安装摄像头。

　　“像家庭纠纷这种事，怎么解决？”一位租户说。

　　治安员“大嘴”用了一下午的时间来调解冯芳的家庭矛盾，并且西乡派出所也派出了民警来调解。冯芳当晚在楼下告诉时代周报记者：“民警和治安员能做的也只是教育教育，劝两个人安分过日子。”她在说这话的时候，她的儿子和儿媳依然在楼上吵着、摔东西。

　　一千万人口配备一百万人口的警力

　　治安联防队从上世纪60年代诞生之初起，就被认为是作为补充警力不足与策动社会治安“民治”的产物。警力不足，是长期困扰中国社会治安的一个重要问题。研究资料显示，中国的警力资源水平已经从改革开放初期的万分之五，发展到万分之十一到十二，而国际的平均数字是万分之三十。塞缪尔?沃克（SamuelWalker）在《美国警察》一书中指出，如果一个国家的警察数量低于每万人口25名，那么警察体系就很难发挥有效作用。

　　王太元教授说：“深圳一千多万的人口，警察的编制是按一百多万人口配的。”

　　中国人民公安大学治安系副教授刘宏斌指出，2006年的社区警务建设规范中就规定，800户到1000户就该配一名社区民警；或常住人口每3000人，就要设一个社区民警。

　　在拥有两万多常住人口的河东社区，包括值班员和警长，警务室只配备了两名民警。这个警力缺口，只能由社区联防队80多名治安员去填补。

　　“国内很多地方在警力设置过程中，未进行足额设置，明知道社会治安任务很重，公安机关的编制却很少。因为大家都知道，公安机关不能直接创造经济财富，主要是一个财政消费的部门。各地在财政紧缩或财政有限的情况下，我们往往从这上面首先裁人或限制这方面的经费。”刘宏斌说。

　　王太元做了个比较：“一个警察编制至少可够装备六七个辅警、治安员。”目前，国内关于各种名称的群防群治队伍人员的数量尚未有权威的统计，但王太元估计，全国从事公安辅助工作的群体庞大。

　　“有了害群之马，多少万人的劳动就不承认了，即使不承认，有什么替代品呢？即使收编为辅警，不是一样嘛，有法律依据吗，他有相应的财政保障吗？”王太元说。

　　治安员受雇于居委会综治办，薪资由居委会发放。这些治安员戏称自己是“拿着卖白菜的钱，操着卖白粉的心”。一位在河东社区联防队干了21年的老治安员告诉时代周报记者，他的月薪是1900元—不到深圳市统计局公布的深圳2010年度在岗职工月平均工资4205元的一半。而一些年轻些的治安员的月薪仅为1500元左右，比深圳最低月工资标准1320元仅多一百多元。

　　河东社区联防队上的公告显示，治安员抓到一个小偷，奖励50元到100元。小汪说：“遇上小偷或抢劫犯的时候，我们只能靠两尺长的橡胶棍，与歹毒的长刀相斗。”让小汪感到心悸的是，不久前，附近一个社区的治安员，在抓小偷时，被小偷用匕首刺了一刀。

　　王太元在11月14日接受时代周报记者采访时说：“治安员没有足够的力量和装备保障，但却要做最危险和麻烦的事。有的人警察不敢伤，但就敢伤治安员。打警察是袭警，他们麻烦，打联防问题不大，因为没有相关法律保障。”

　　据深圳当地媒体报道，11月14日这天，宝安区章阁社区对非法营运进行清理之时，引起当地数十摩的司机不满而堵路。在协助交警将堵路摩的拖走时，一名联防队员被从人群里冲出的男子砍伤，另有两名联防队员被摩的撞翻。

　　过低的待遇，也降低了进人的门槛。河东社区80多名治安员里，本地居民约占一半，另一半属外来人口。小汪说：“一般会倾向于招本地人，因为比较好管，而且本地人在处理本地事务上有优势。以前对年龄、学历没有具体要求，现在是要求高中学历以上，年龄在35岁以下。应聘需经过面试和笔试，笔试考治安条例。”

　　河东社区联防队一面墙上的分组表显示，每19人一组，24小时三班倒。治安员普遍反映，以前每个组有二十多个人，因为留不住人，多数保安工资都比他们高，很多人把这个工作当做一个跳板。另外，改行之后可能遭到以前抓过的小偷的报复，也是他们不得不时时提防的事情。

　　联防队不自觉地执法

　　在各方面保障和监管不足的情况下，各地零散的联防队成为治安系统的BUG。原本该协助维护社会治安的力量，却反过来成为危害治安的隐患。

　　上世纪90年代，深圳市和安徽利辛先后发生严重的治安员违法事件。1992年，深圳罗湖3名治安联防队员受刑警分队指派，在乘公共汽车执行反扒窃任务中，怀疑两名乘客有扒窃行为，即给他们戴上手铐押回刑警队，关入审查室。刑警队既不深入审查，也不做讯问笔录，即认定为扒窃将二人送往收容站。1993年，安徽省利辛县纪王场乡路营村农民丁作明因与本村副村长发生纠纷，被该乡派出所关进一间屋子里。3名治安联防队员对丁拳打脚踢，并用电警棍、木棍毒打近两个小时，导致丁因伤势过重死亡。

　　利辛事件发生后，公安部随即下发通知，要求各级公安机关认真清理整顿联防队伍。公安部在通知中指出，各地治安联防队员中程度不同地存在着素质不高、纪律作风松弛、越权执法、违法违纪等突出问题，这与公安机关疏于管理分不开。

　　即便如此，各地关于治安员的负面事件此后依然频频爆出。2004年，发生在深圳的治安员打死犯罪嫌疑人事件以及郑州公安局治安员系列抢劫杀人案，直接使得公安部在同年9月发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，对于已有的治安员，按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”的原则，用3年时间，全部清退。但是，业已存在数十年的治安联防队伍并未从历史中退出，也未彻底与负面事件断绝关系。

　　刘宏斌教授分析：“联防队以前没有执法权，现在也没有执法权。联防队员之所以出现很大问题，就是由于在使用管理过程中，不自觉地让联防队员进行执法了。从公安机关的本意来讲，一直都在努力缩小联防队的具体数量。现在我们很多地方逐渐开始使用保安公司的保安力量去维护社会治安，巡逻、守望、押运等这些工作。但是由于管理不善，或者公安机关在使用这些力量上，由于人员有限，以及公安机关里有一部分人，在非警务活动中，怕警察出面产生警民矛盾，不愿意让警察去处理非警务活动，而让联防队这些人去执法。

　　“包括拆迁、跟群众打交道的一些事情，这些很多是让联防队去处理的。而这些人没有受到良好、正规的培训，文化素质不高。大家都知道，一般人是不愿意干联防的，联防是要得罪人的，联防是要跟一些坏人打交道的，一般人没有这个能力或不愿意，害怕做这事。我们只好找一些有胆量的人。而社会上那些有胆量的人，往往有前科。所以，就会出现坏人敢去维护社会治安而好人却不敢这种情况。”

　　“要解决这个问题，我们要加强治安员的培训、把好进人关，加强培训力度。在管理和使用过程中，要加强监督，尽量不要让非执法人员执法。一旦纵容，容易出现为虎作伥，借维护治安之名，做坏事。我们现在往往缺少培训。”

　　警力不足并非中国特色

　　刘宏斌说：“警力不足，并非中国特色。世界各国都面临这一现状。因为从世界范围来看，犯罪总量呈增长趋势，而警力却无法随着社会的需要同步增长。另外，警察的配备、训练、保障等费用都很昂贵。一个警察从招募、训练到最后使用，需要很长的过程，政府必须在诸如保险、随着警力配置产生的其他配备等方面投入很多，所以，世界各国警察都是有限的。国外多采用类似于联防队员的辅警，或私人保安。但是在这个过程中间，都面临着私人保安或辅警越权，防止他们利用这种维护社会治安的工作之便，进行腐败或非法执法。

　　“为了防止这些东西，他们首先强化培训，第二是执法监督。执法监督有两条线，一是群众向公安机关报警，由公安机关出警来制止、处理；第二是单独的起诉，例如通过法律途径，直接起诉保安公司。”

　　中国人民公安大学治安系主任郭太生教授，也曾通过媒体表达过类似的观点：警力不足的问题，在很多国家很多城市都有，调动社会资源参与公共安全的维护是一种发展趋势。在一些西方国家，NGO参与维护公共安全工作，并形成良性运转的局面。中国要面临的，是如何规范社会力量的问题。香港的辅警制度，是一种可以参考的模式。

　　香港辅警的概念起源于海洋法系。海洋法系认为，社会治安应由政府和民间共同承担，美国、英国、加拿大和澳大利亚都属海洋法系国家。

　　据香港警务处官网信息显示，香港辅助警察队（简称“辅警”）成立于1914年，已有近百年的历史，其人员均为从社会各阶层中招募的志愿者。即使是民间力量，辅警仍有清晰的架构、完善的法规和相关配套体系。

　　首先，在进人关上，甄选委员会将评估申请人是否具备执行辅警工作的特质，除了一般的仪表态度、举止谈吐、成熟程度、常识、自信，还包括申请人的警务知识、分析能力和对辅警基本训练、职责的认识。其次，被接纳的辅警队员要参加“辅警基本训练课程”，训练课时共320小时，内容涵盖法律，警察实务、程序，警察规则、规例、步操等。

　　香港辅助警察队分11种清晰的职级，只要辅警警员的服务年限满足相关条件、表现优秀，并且通过升级考核，就可以依级往上晋升。

　　尤其重要的是，《香港辅助警队条例》（香港法例第233章）从法律上明确了辅警的经费由立法会批定、香港政府拨付，对辅警的职责、组织及管理、奖惩予以了法律层面上的依据和保障。

　　“在内地，警力有限，想要维护好治安，单靠警察是不够的。应该借用社会力量，并且在组织管理制度上应该有一套体系，在进人、培训、使用和后期监督管理，都得跟上。为了使高素质的人进入治安系统，能不能给他们工资涨一涨，这个很重要。”刘宏斌说。