城管执法的白与黑

　　石兆

　　北京的城管终于算是转正了。

　　这倒不是说原本城管就不是正式编制，虽然这个机构在北京拥有7000正规军、6500“雇佣军”，但北京市城管综合行政执法局一直是市政市容管理委员会下属的二级单位，而按照法律规定，只有行政机关才能是行政执法的主体，城管这个机构从成立的那一天就只能算是收房丫头，没有正经的、法律上的执法地位。但收房丫头毕竟也算是自己人，袭人就是比晴雯的地位高，就更别说比那些园子里的下人们了。成立14年的时间当中，经过无数的质疑，最终，北京市城管综合行政执法局调整为市政府直属行政执法机构。也就是说，黑着执法了14年，从原本5项责任到现在13大项、311小项执法内容的这样一个单位，从此可以名正言顺的执法了。

　　但有几个问题并未随着城管确立了合法的行政执法地位而消失，首先就是人员编制问题。北京的城管当中7000人是正规军，还有几乎相当于其人数的雇佣军，我们知道，正规执法人员有权行使行政处罚当中的没收、罚款等手段，协管员或者其他名目的雇佣人员就没有这个资格，但在实际执法里，这些人员早就开始执法了，这些人将来的执法权力如何界定就成了问题。当然，早就有一个正牌执法者带着两个协管员执法的先例，而出事之后往往倒霉的也是这些临时工。

　　这个问题就是执法权外溢的问题。我们经常在新闻当中看到，每当执法部门或者其他什么部门出了事情之后，总是宣称做错了事情的人是临时工。有时候大家很奇怪，到底有多少临时工充斥在政府部门之中？而那些正式的公务员到底都去做什么了？无论是因为人员不足还是原有的人员太懒，这种在正式公务员之外雇佣外聘人员的情况，都使得原本应该牢牢掌握在正规军手里的权力变得无法控制。而这种无法控制的权力，也带来了很多执法手段、方式等各种问题。

　　但有时候这种状态很可能是有意为之的。正规军一般来说有些事不能做，或者至少是不方便做，雇佣军就没有这种约束，出了事情还能顶上去当替罪羊，这也是为什么各地执法部门当中，各种雇佣军越来越多的原因。当然，政府部门总是觉得人手不足，这也算是世界各国政府的通病，是不是真的不足谁也不知道。

　　另外一个问题则更为重要，那就是城管执法的合法性到底来源于什么地方。看上去这似乎不是个问题，原本城管的合法性有某些瑕疵，经过14年之后这不是已经给补上了吗？但这只是补上文书或者是表面的合法性，如果只是换汤不换药的话，城管执法的合法性也就并未真正建立起来。 一个正常的社会里，政府机构的执法合法性除了要来自正规的授权之外，还要体现出人性的原则。

　　我们可以理解，如果没有城管这个机构，我们的城市大概比现在的环境还要糟糕，想生活在一个适宜的环境当中，城管即使不是一个必不可少的机构，也是一种目前所需要的存在。但如此多的事例表明，在城管的执法行为当中，不该有的暴力经常发生，而只要存在这种暴力的行为，无论他们是否取得了合法的执法地位，他们的执法就未必得到公众的认可。这些年其实公众已经认可了城管的存在，但从未认可某些执法的手段，这点不会因为这种法律地位的提升而改变。

　　所以，并不是这样一个机构取得名义上的执法地位，整个事情就有了个着落，而是在取得了这个地位之后，该如何更好管理的问题。但根据我们的生活经验，很多情况下转正了的收房丫头更容易摆出一副主子的嘴脸，那神情可是更让人吃不消呢。

　　作者为资深时政评论人士