在世贸框架下的中美外汇之争

温建东

　　美国对华外汇布局“用意深沉”

　　美国在中国外汇问题上布局很早。1994年7月，中国恢复关贸总协定缔约国地位谈判在贸易领域取得一系列进展后，美国突然节外生枝，在中国复关议定书草案提出一项要价，要求中国实行汇兑自由化改革：（1）从中国复关议定书生效之日起取消所有的与货物和服务有关的支付和转移的汇兑限制；以及（2）实施必要外汇体制改革以便在规定期限之前实现经常项目可兑换。

　　美国的要价有一石二鸟之效：一是要求中国放弃基金协定给予的权利，使中国成为GATT和国际货币基金组织成员的异类。二是使中国对GATT产生外汇事务上的义务。这样，如果中国未能坚持外汇义务，GATT缔约方将有权根据GATT的争端解决程序行使法律追究，即如果一GATT争端解决机制认为中国未按照GATT义务行事，受到影响的另一方可以对中国出口商品采取贸易制裁措施报复中国。

　　二战后，最初设想成立国际贸易组织（ITO）负责国际贸易秩序。由于ITO胎死腹中，负责多边贸易规则的任务落在关税和贸易总协定（GATT）身上，原本作为临时性条约的《关税和贸易总协定》（GATT）代之提供了调整国际贸易关系的规则和程序。因此，GATT既是一个国际条约，也是一个国际组织。管辖着货物贸易的国际规则，GATT第一条规定，在有关进口和出口的全部规章手续方面，成员必须对其它成员实行最惠国待遇。对外汇措施来说，这与国际货币基金组织要求一致。GATT第十五条对成员的外汇安排进行了规定。

　　GATT第十五条“外汇安排”内容如下：

　　1．缔约方全体应寻求与国际货币基金组织进行合作，以便缔约方全体与基金在基金管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推行一个协调的政策。

　　2．在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排的问题的所有情况下，它们应与国际货币基金组织进行充分磋商。在此类磋商中，缔约方全体应接受基金提供的关于外汇、货币储备或国际收支的所有统计或其他事实的调查结果，并应接受基金有关一缔约方在外汇问题方面采取的行动是否与《国际货币基金组织协定》或该缔约方与缔约方全体之间订立的特殊外汇协定条款一致的认定。缔约方全体在对涉及第12条第2款(a)项或第18条第9款所列标准形成最后决定时，应接受基金关于哪些内容构成该缔约方货币储备的严重下降、其货币储备非常低的水平或其货币储备合理增长率的认定，以及在此种情况下磋商中涵盖的其他事项的财政方面的认定。

　　3．缔约方全体应寻求与基金就本条第2款下磋商的程序达成协议。

　　4．缔约方不得通过外汇措施阻碍本协定各项条款的意图的实现，也不得通过贸易行动阻碍《国际货币基金组织协定》各项条款的意图的实现。

　　5．如缔约方全体在任何时候认为，一缔约方正在实施的有关进口的支付和转移方面的外汇限制不符合本协定对数量限制所规定的例外，则它们应就此报告基金。

　　6．非基金成员的任何缔约方，应在缔约方全体与基金磋商后确定的时间内成为基金的成员，如不能成为成员，则应与缔约方全体订立一特殊外汇协定。终止其基金成员资格的一缔约方应立即与缔约方全体订立一特殊外汇协定。一缔约方根据本款与缔约方全体订立的特殊外汇协定，应成为其在本协定下义务的组成部分。

　　7．(a)一缔约方与缔约方全体根据本条第6款订立的特殊外汇协定，应使缔约方全体确信，所涉缔约方在外汇事项上采取的行动不会阻碍本协定的目标。(b)任何此种特殊外汇协定的条款不得使缔约方在外汇事项上承担的义务普遍严于《国际货币基金组织协定》要求基金成员承担的义务。

　　8．不属基金成员的缔约方应提供缔约方全体为履行在本协定下的职责而可能要求提供的《国际货币基金组织协定》第8条第5节一般范围内的信息。

　　9．本协定不阻止：

　　(a) 一缔约方依照《国际货币基金组织协定》或该缔约方与缔约方全体订立的特殊外汇协定，使用外汇管制或外汇限制，或一缔约方对进出口实行的限制或控制，除第11条、第12条、第13条和第14条所允许的作用之外，其惟一作用是使此类外汇管制或外汇限制有效。

　　仔细阅读第十五条可以发现：第一款规定，缔约方全体应寻求与国际货币基金组织进行合作，以便缔约方全体与基金在基金管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推行一个协调的政策。据此，国际货币基金组织对外汇事务有完全的、单独的管辖权。第二款规定，在外汇安排问题的所有情况下，缔约方全体应与国际货币基金组织进行充分磋商。接受基金有关结论。第八款规定，不属于基金成员的缔约方应提供缔约方全体为履行在本协定下的职责而可能要求提供的《国际货币基金组织协定》第8条第5节一般范围内的信息。第九款规定，本协定不阻止一缔约方依照《国际货币基金组织协定》或该缔约方与缔约方全体订立的特殊外汇协定，使用外汇管制或外汇限制。

　　第二款、第八款、第九款详细说明了国际货币基金组织在外汇事务磋商、信息和授权方面的分工和排他性权利。GATT上述条款说明：GATT管辖关税和非关税措施，而外汇事务基本由国际货币基金组织管辖，但双方应当互相协调政策。GATT缔约方有关储备、国际收支、外汇限制、货币制度等方面的政策问题，应要提交国际货币基金组织裁决。一GATT缔约方可采取符合国际货币基金组织协定的外汇限制，不受GATT管辖。

　　世贸组织关于外汇的规则与GATT大体相同。1995年，GATT为世贸组织所取代。世贸组织涉及外汇安排的条款，较关贸总协定新添了《服务贸易总协定》（GATS）和《与贸易有关的投资措施》（TRIMs）等协定。具体规定如下：世贸组织成立后，根据《世贸组织关于与国际货币基金组织关系的声明》（以下简称《宣言》），除非最后文件另有规定，世贸组织与国际货币基金组织的关系基于规范GATT1947缔约方全体与国际货币基金组织关系的条款。因此，在货物贸易领域，世贸组织与国际货币基金组织关系遵循GATT与国际货币基金组织的关系。

　　《服务贸易总协定》和《与贸易有关的投资措施》的相关规定一脉相承。GATS涉及外汇安排的是第十一条、第十二条、《关于金融服务的附件》，此外还包括《关于金融服务承诺的谅解》和《金融服务协议》。GATS第十一条明确了世贸组织和国际货币基金组织在服务贸易项下外汇管理方面各自的管辖权，指出，任何规定不得影响国际货币基金组织成员在《国际货币基金组织协定》项下的权利和义务，包括采取符合《国际货币基金组织协定》的汇兑行动；除在严重国际收支困难或其威胁的情况下外，一缔约方不得对与其具体承诺有关的经常项目交易的国际转移和支付实施限制，也不得对任何资本交易设置与其有关此类交易的具体承诺不一致的限制。同时，《关于金融服务的附件》对金融服务管辖范围进行了限定。中央银行和货币管理机关和任何其它公共实体为推行货币或汇率政策而从事的活动属于“在行使政策职权时提供的服务”，不在GATS涵盖范围内，因此不受世贸组织管辖。“金融服务提供者”也不包括中央银行1。因此，GATS中关于外汇事务的条款，基本与GATT一致，均未涉及汇率制度。根据GATS第十二条，对服务贸易采取国际收支保障措施时，是否发生严重国际收支困难或其威胁，也应接受国际货币基金组织裁定。

　　《与贸易有关的投资措施》的规定。TRIMs附件第二条规定：不得要求企业自求全部或部分外汇平衡。因此，世贸组织对发展中国家常用的外汇平衡要求享有管辖权。

　　综上所述，货物贸易项下，一世贸组织成员的外汇管制和汇率制度是国际货币基金组织的管辖范围，世贸组织必须接受国际货币基金组织结论，即国际货币基金组织对外汇管制和汇率制度享有单独管辖权。服务贸易和与贸易有关的投资的外汇管理方面，国际货币基金组织拥有管辖权，但世贸组织也对与成员的极少数具体服务开放承诺有关的经常性、资本性国际交易外汇限制和外汇平衡措施分享管辖权。汇率制度则是在国际货币基金组织单独管辖范围内。

　　中美汇率博弈愈演愈烈

　　随着2001年中国加入世贸组织的谈判，美国对中国的外汇的关注从施压经常项目可兑换延伸到几乎所有外汇领域。2000年6月，世贸组织中国工作组会议在日内瓦重启多边谈判会议。按道理，中国已经在1996年底实现了经常项目可兑换，满足了美国的要价。但是，美国又要求在中国加入世贸组织议定书和工作组报告中加入外汇事务的条款，旨在将中国的外汇事务纳入世贸组织争端解决机制。有关外汇问题的案文主要是：要求中国向世贸组织承诺外汇安排，开放部分资本项目，提供外汇管制的完全信息。

　　中国加入世贸组织的谈判最终删除了美国的要价。中方认为，外汇事务应当由国际货币基金组织管辖，并不在世贸组织争端解决机制范围内。因此，中国就此问题与美方进行了多次双边磋商，世贸组织中国工作组举行了八轮多边谈判。2001年11月，各方达成协议，中国加入世贸组织议定书和工作组报告删除了要求中国承诺外汇制度，包括汇率制度的案文。

　　2003年开始，美国部分机构和议员陆续以美中双边贸易逆差为由，指责中国故意低估人民币违背世贸组织规则。2003年4月，美国制造商协会等组织从中美贸易赤字角度指责中国汇率低估使得GATT条款的意图无效，因此违反了GATT第十五条第四款的规则。2003年9月9日，美国一些参议员抛出了一项法案，要求对进口自中国的产品一律征收27.5%的关税。据称，这一关税水平与人民币币值的低估幅度相一致。随后，美国34位众议员宣称支持对中国实施惩罚性关税。美方认为，根据第十五条关于WTO可与国际货币基金组织充分磋商的规定，美国可就人民币汇率问题诉诸世贸组织争端解决机制。

　　中方认为，美方指责是对世贸组织协定的曲解。首先，世贸组织是一个多边组织，它判断贸易问题、解释世贸组织协定是从多边角度着眼的。因此，对世贸组织来说，强调的是一国与其它国家的贸易总差额。即使中国对美贸易顺差如美国所称，在2003年超过1346亿美元，但中方对东亚地区却是大量的贸易逆差。美方指责是站在狭隘的双边角度，并不符合世贸组织的多边规则。其次，世贸组织并不管辖汇率制度。但是，如前所述，GATT第十五条规定，世贸组织听从国际货币基金组织关于外汇事务的决定，既无规定也无先例将外汇安排纳入争端解决机制。

　　加入世贸组织后，中国外贸竞争力增强。美财政部把每次汇率操纵报告的发布作为施压人民币汇率升值的重要平台。加入世贸组织后，中国外贸尤其是加工贸易快速发展，竞争力提高迅速。加上美元从2001年的高峰一路贬值，中国的外贸顺差逐渐增加。适应新的形势，2005年，中国实行人民币汇率形成机制改革。根据《1988年贸易和竞争力法案》，美国财政部根据每年就贸易伙伴国的宏观经济政策和汇率状况提交两次报告，即《关于国际经济和汇率政策的报告》（Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies）。在2002年以来的报告中，美国财政部批评中国虽然进行汇率干预，并对人民币汇率低估表示不满，但财政部和IMF在互相咨询交流过后，一致认为这并不构成操纵汇率行为。2008年秋，金融危机爆发，美元不跌反涨，而人民币收窄了对美元的波幅，随美元一起大幅升值。

　　2008年全球金融危机后美国会利用汇率寻找替罪羊转嫁危机的势力逐步抬头。2009年开始，一些美国议员开始酝酿新的立法来迫使人民币升值。2011年10月3日，美参议院以79比19的投票结果，程序性通过了法案的立项预案。法案规定，如果其主要贸易伙伴的汇率被认为受到低估，美国将对这些贸易伙伴实施惩罚性关税。美方更改策略，不再拘泥于货币操纵这个需要证明中国具有主观故意压低人民币汇率意愿的难题，改为针对汇率根本性失衡和汇率低估构成补贴的新战场。美国的算盘是，汇率根本性失衡已经由美国提出写入了国际货币基金组织的《2007年汇率监督决定》中，起诉汇率低估违反WTO规则本身就是对人民币汇率的压力，一旦中国在初判中失利，热钱将大量涌入，造成巨大冲击。

　　姑且不论美国主张是否符合WTO法理，由于2005年以来调结构、减顺差、促平衡的战略，中国在中美外汇之争中较过去更加主动。首先，中国积极转变经济增长方式，外贸顺差已经大幅下降，2011年上半年贸易盈余与GDP之比从2007年的10%下降到1.4%，经常项目顺差与GDP比例只有2.8%，低于G20参考性指南草案中的4%。其次，人民币汇率已经大幅升值。2005年汇改后，人民币对美元累计升值了30%，国际清算银行的人民币实际有效汇率升值了19%。

　　未来，随着大选和经济步入滞胀，预计美国的保护主义会进一步抬头，中美外汇之争还会继续一段时间。