时评：行政审批改革难在何处

　　《中国经济周刊》评论员

　　11月14日，温家宝总理在深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上指出，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批。

　　温总理所述“三不设”确属行政审批制度改革治本之策。在此之前，业已历经数轮大规模清理整治的行政审批制度改革固然不乏阶段性成果，十年间中央与地方政府取消、调整的行政审批事项分别高达原有总数的60.6%与50%以上。但在这些来之不易的成果背后，同样不容否认的另一重事实是，由于主导改革进程的行政部门并不甘心自设权限，因此，换用公共管理学家奥斯本所作的引喻来说就是，清除的对象主要是“花园中丛生的杂草”，目前尚未能确保“花园中杂草无处可生”。

　　行政审批事项过多过滥的体制温床是脱胎于计划经济的政府权力运行模式，而这套模式虽然经过反复倒逼下的放权让利，早已不复包揽一切的初始面目。但问题是，这个“摸着石头过河”的过程中始终保持着政府与市场互动关系中，前者占有支配性的地位，因此，这就很容易造成现实世界中两者边界模糊不清，并且这种模糊边界很大程度上还可以任由一方自行界定。

　　即使不考虑信息是否充分等技术性环节，自行其便的政府权力运行模式很难通得过实践检验。事实上，对于不少地方政府来说，哪怕仅仅为了夺取“政绩锦标”一项利益，就已足够推动他们通过增设行政审批事项，进而扩张预算外甚至制度外资金来源。

　　早在1996年时，全国各种收费、基金、附加等膨胀至相当于当年财政收入的一半，地、县级政府的收费规模则与预算内收入基本持平(有的甚至超过预算内收入)。1996年之后，虽然有感于形势迫人，中央政府痛下决心大力推进行政审批制度改革，但至2010年时，全国仅纳入一般预算管理的非税收入就已高达9890.72亿元。

　　如此规模的行政审批/收费体系，其治理难度并不仅仅在于名目多、总额大、范围广等静态表征，相比之下，由于政府定位不准、职能不清而引致的较为普遍的产权含糊才是最为棘手之处。反过来说，恰恰正因为以往历次财政“预算化”、“集权化”改革基本不触及存量制度，因此，其所派生出的副作用是，中央政府正税清费的努力，往往刺激地方政府更深地侵入产权模糊地带借以补足既有财权。

　　好在中央政府已经意识到：行政审批制度改革，必须以市场优先和社会自治原则为底线。下一步的考验则是，如何获取政府自身改革的原动力，而这已成为现阶段几乎所有改革和开放事业向前推进的核心。