财政体系重塑 地方债才能名副其实

　　刘晓忠

　　自上海、广东自发3年和5年期地方债收益率分别以3.10%、3.30%和3.08%、3.29%成功发行以来，11月21日浙江省自行发行的3年期和5年期地方债利率走低至3.01%、3.24%。当前地方自发的3年和5年期地方债利率不仅低于今年财政部代发的同期地方债3.67%-4.07%和3.70%-4.30%之利率，而且都低于3年和5年到期国债收益率算术平均值的3.14%和3.35%。

　　应该说，当前市场给予沪粤浙等自发地方债低于同期国债的收益率应属本可预料的情理范畴之内。从最终偿付主体之角度考量，财政部发行的国债可权作是全国纳税人集体偿付能力之表征，即国债内含有发达省份向欠发达省份信用增级之隐性条款，因为发达省市对全国财政的贡献度高于欠发达省市；而沪粤浙等自发的地方债主要基于本地区经济和财力之信用保证，在不出现赤字货币化下，其偿付能力和信用高于国债不足为奇；是为当前美国国债信用评级低于许多跨国公司之缘由。而且，自发地方债是地方负债显性化、规范化和权责透明化的正名之举，这无疑可降低发达省份发债的市场交易成本，而且发行地方债所带来的地方政府信用级差效应，可促进地方政府间展开激励相容式财政和经济转型博弈；当然一旦地方市政债常规化，欠发达省市将面临较高的信用级差成本。

　　目前试点的自发地方债要成为真正意义上的地方债，需受益于财政体系的重塑。殊不知，目前市场热捧地方债主要是基于金融压抑和有效储蓄紧俏下的权宜之举。一则当前实体经济和房市都趋向疲弱，而金融脱媒现象严峻，市场风险烈度的上升使金融机构面临优良借贷主体有限的金融压抑，而正名下的地方债无疑为金融机构提供了显性地方财政担保；一则人口老龄化下储蓄率趋降是长期趋势，加之当前收入分配体系过度向政府和企业倾斜，致使财政存款成为了银行争取巨额存款的主要来源之一，而银行购买地方债可为其争取地方财政存款或地方财政库管理提供可能。

　　与此同时，正在试点的自发地方债是在近年来地方债务井喷下启动的，目前沪粤浙等试点发行的地方债依然是基于地方政府名义上的财政担保债券。基于此，第一，市场无法有效厘清这些地方政府真正的财政收入与负债状况，这使得单凭地方经济和财政收入状况很难有效评估地方政府的债务偿付能力，从而难以为地方债进行有效信用评级。其二，鉴于缺乏诸如政府会计准则、《政府破产法》和《预算法》等具有激励相容性的硬约束体系，地方政府出于降低融资成本之考量会倾向于用低成本的地方债替换过去高成本的银行贷款和城投债等；同时若即将修订的《预算法》未能在厘定地方赤字比重等方面获得突破，且缺乏《政府破产法》支持地方政府破产重组等，为地方发债正名更多的是赋予地方举债权，难以使地方政府规范成为真正独立的财政举债实体。

　　接下来，人大和财政部应该研究制定政府会计准则、出台《政府破产法》和修订《预算法》等，为真正名实相符的地方债体系构建有效的激励相容性制度体系。