刘尚希:城镇化对我国财政体制的五大挑战

　　● 刘尚希

　　 城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程，同时也是一个制度变迁的过程。城镇化对我国当前的财政体制提出了五个方面的挑战：

　　挑战1:

　　庞大的流动人口

　　 城镇化是农民向市民转变，以及不同区域之间人口流动的过程。人口流动改变了财政体制存在的一个假设前提。我国现行的财政体制，无论是收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提的，以辖区的户籍人口为基础。然而，城镇化所带来的快速人口流动，要求无论是纵向的，还是横向的财政关系都需要进行调整，尤其是处于流动状态的庞大人口的公共服务的提供，在我国财政体制框架中是一个盲区。在这种体制框架下，各地政府按户籍人口来提供公共服务。城镇化带来人口的流动，为各地公共服务的供给带来了难题，特别是人口流入较大的地区，流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地，即：流入地和流出地都不负责其公共服务的供给。例如，东部发达地区一个城市，每年财政收入可达数百亿，仅从财政规模来看，有能力为中央财政做出更多的贡献。但从其人口规模来观察，该地区的实际人口是当地户籍人口的几倍，甚至十几倍，按照基本公共服务均等化的要求，当地辖区人口都有权享有基本公共服务，当地财政的负担也就随之扩大几倍或十几倍。

　　 因此，经济较为发达地区面临相互矛盾的两方面问题：一方面，中央政府希望发达地区能为中央财政做出更大的贡献；另一方面，由于发达地区吸纳了更多的人口，需要更多的资金来解决辖区人口的公共服务问题。随着农村的“空村”现象愈益普遍，城乡之间面临着同样的问题。在这种人口流动导致公共服务供给责任发生了很大变化情况下，如果局限于以前的固有思路，不仅不会解决当前的问题，反而不利于区域之间、城乡之间基本公共服务的均等化。所以，充分考虑城镇化中人口流动对财政体制带来的这种巨大影响，应当调整财政体制下一步改革的基本设计思路。

　　挑战2:

　　各级政府的财政责任划分

　　 财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进，必须带来中央以及省、市、县各级政府原有责任的调整。特别是在公共服务的供给方面，城镇建设和人员流动带来政府之间供给责任的变化。在城镇化过程中，不仅出现了“劳动力进城、抚养人口留乡村”这种辖区人口结构变化，也出现了公共服务的双重需求：即在农村有需求，在城镇也有需求，例如住房、教育、医疗、就业服务等等。针对农民工的基本公共服务，乡村政府要考虑，城市政府也要考虑。在当前条件下，无法让农民工做“单边选择”。即使有的农村居民全家进入城市打工生活多年，但他在农村的所有权益都不能剥夺，还得随时准备着返乡的可能性，而城市政府对在城市工作生活的农村居民也不能撒手不管。这给政府之间责任的划分带来了难题。这些变化，不仅加深了我国财政体制固有的矛盾，如财力与事权（支出责任）不匹配等问题，而且增加了财力、财权与事权（支出责任）不匹配等问题，而且增加了财力、财权与事权等财政体制要素组合的不确定性，这对主要负责提供基本公共服务的基层政府来说，无疑带来了很大的不确定性，也给中央政府的转移支付决策带来两难选择：是更多地面向城镇，还是更多地面向农村，进而增加了城镇化建设的不确定性。这对财政体制的稳定也构成了严峻挑战。

　　挑战3:

　　地方债务融资的风险控制

　　 仅仅依靠税收形成的财力显然无法满足城镇化建设中的巨大资金需求。毫无疑问，城镇化离不开债务融资，但是债务融资的风险如何控制，成为城镇化对财政体制提出的又一个重要挑战。当前，我国对债务融资风险的控制，更多的是从微观的角度来考虑。从全国整体而言，地方政府性债务管理的方式以及宏观管理框架的设计并没有形成一个清晰的思路。然而，如果忽视债务融资宏观方面的管理，将会产生“合成谬误”的系统性风险，对宏观经济的稳定和可持续带来威胁。2008年美国金融危机揭示出来的一个深刻的道理——从单个看，各个机构的金融风险控制得相当好，但却爆发了国家金融危机，并触发全球危机。同样道理，在城镇化过程中控制债务融资的风险，不仅要从一个一个地方的角度来考虑，而且更应从全国的整体角度来设计。

　　 进一步看，地方债务融资风险的控制与各级政府财政责任的划分密切相关。如果中央的责任多分担一些，地方的债务融资风险就可能小一些，但如果中央和省级政府把责任都压给基层政府，那么市县债务融资的压力就会变大，风险的控制难度将会增大。在“上级决策，下级执行”的事权划分方式下，债务融资风险的控制是一个从全国的角度、从系统的角度来设计的问题，不能孤立地就地方债务论地方债务，也不能仅仅从账面表现出来的现存债务去考虑，而要充分认识风险控制背后的责任分担问题，并对财政体制做相应的调整。如果孤立地就地方债务本身来做文章，则无法有效化解城镇化过程中的债务融资风险。

　　挑战4:

　　收益与风险的分享共担问题

　　 在城镇化过程中，会产生收益，也会发生公共风险，收益与风险该如何分享、共担是一个复杂的问题。

　　 城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外，还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收，是按照分税制原则分享的。土地资本收益名义上主要由地方政府支配，但中央政府也可以对土地资本化过程作出限制，从而减少土地收益。例如，现在土地拍卖不是价高者得，而是价中者得。中央为调控房地产市场，希望通过禁止“地王”，避免地价推高房价。这相当于中央政府拿一部分土地收益补贴房价，实际上也是在参与者土地收益的分配。对于土地收益的使用，也可以作出各种规定。例如，建设保障房、发展教育、加强农村水利等，都要求从土地收益中划一个百分比，切出一块财力用于这些方面。而这些方面的支出属于中央出台政策引致的，从实质上看，也相当于中央参与土地收益分享。总体来看，城镇化产生的收益在现行体制下会产生自动的分享结果。

　　 同时，城镇化也会导致各种各样的公共风险。例如环境变差、生态变坏、资源消耗引发的自然风险，以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险，如可能发生的群体性事件、大量上访等等，都属于城镇江化过程中的公共风险。

　　 我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的风险的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险却没有纳入财政体制，总是等到难以为继、快要爆发危机的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本作出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。

　　挑战5:

　　城乡公共服务供给的动态协调

　　 从整体视角来看，坚持城乡公共服务供给的均等化、一体化的大方向是正确的，但是在城镇化过程中，可能会出现就城镇考虑城镇，或就农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调，从而导致公共服务的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。例如，在新农村建设以及解决“三农”问题时，如果按照静态的思路去考虑提供各种各样的公共服务和设施，若干年后随着城镇化的发展，农村人口逐渐流入城镇，出现空村现象，原有的公共设施就会出现闲置、浪费。同样，城镇建设过程中， 若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求，仅局限于城镇户籍人口，城镇运转就会陷入拥挤脏乱无序的状态。

　　 因此，在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化，以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能造成公共服务在供应上成绩显著，而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略，导致公共服务的供应与需求两张皮。不言而喻，这不只是造成巨大的资源浪费，更重要的是会引发民众的不满和社会对政府的不信任。

　　 服务是跟着人走的。在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化状态的情况下，如何使公共服务的提供适应这种城镇化、工业化过程中人口大流动的新情况，对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。