中国开发区发展态势评析

　　

　　开发区作为特定时代的产物，是社会发展的需要，伴随着改革开放应运而生。经过20多年的发展，开发区的窗口形象和实验田作用得到充分展现，是区域经济迅猛增长的强有力支撑。

　　目前，各类开发区在各自区域正发挥着积极作用：

　　一是激活了区域经济的发展活力。通过招商引资带动地区经济和社会事业长足进展，比如，今年上半年，海南地区生产总值同比增长10.4%，其中洋浦经济开发区增幅高达18.3%。

　　二是加速了城市化进程。根据国家统计局统计数据显示：1949年中国城市化水平仅为10.64%，到1984年(开发区建设之初)提高到23.01%，35年提高了13个百分点，而到2010年城市化率达50%，26年提高了27个百分点。

　　三是促使区域产业结构优化升级。海南在建省办特区之际，经济高速增长，因在产业方面没有进行及时调整，出现经济发展停滞现象，后来确立了工业企业集中发展的战略部署，全省经济走上了健康快速发展的轨道。

　　四是发挥着窗口示范、辐射带动作用。开发区作为特定区域外向型经济的主战场、改革开放成果的重要展示区，在阵地发展速度和形象、集聚发展资源、促进区域经济崛起发挥重要作用。与此同时，开发区在开发建设过程中，通过先行先试，人无我有，创造出了很多鲜活的经验和模式。可以说，开发区正在发展过程中不断创新和自我完善，形成独具特色的发展规律。

　　在发展中不断增容扩界。开发区作为改革开放的试验田，设立之初相对较小，多为10平方公里左右。随着基础设施等硬件环境的优越性日益凸显，招商引资大规模推进，开发建设异常活跃，集聚效应和吸引力在不断加剧，部分开发区的土地已经难以满足地区发展的需要。有的通过申请扩区，比如，经国务院批准，北京经济技术开发区在一期规划面积15.8平方公里的基础上扩展到24平方公里。有的通过政府与开发区合一运作的方式进行，如广州经济技术开发区最初面积9.6平方公里，后经批准面积为38 .58平方公里，但仍显不足，后与广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区实现合署办公，成为我国第一个“四区合一”管理模式的综合经济功能区，最终在经开区的基础上成立萝岗区，行政区面积达389平方公里。有的通过实行“一区多园”，达到增容扩界目的。也就是说开发区由一个主园区加上几个分园区共同构成，如天津经开区在原33平方公里东区范围外，先后设立逸仙科学工业园(位于武清区)、微电子工业园(位于西青区)、化学工业园(位于汉沽区)等3个外小区和西区，形成一个开发区、多个工业园的局面。

　　由政府主导向企业主导转变。开发区的管理模式，在最初多是由政府来主导开发建设，一般通过设置管委会的方式进行。随着改革开放进一步深入，市场经济规范有序，以利益最大化为导向的公司制管理模式能够更加高效地增强运营效率。重庆市政府出资100亿设立两江集团，对两江工业开发区进行开发建设，由两江新区管委会负责监管。天津开发区采取“借贷开发、滚动发展”模式，在盐碱荒滩上建成了一座现代化的工业城市。2008年海南省政府批准设立了海南省洋浦开发建设控股有限公司，作为省属国有独资企业，是海南省政府与国家开发银行按创新模式合作设立的新型省级投融资平台，对洋浦经济开发区31平方公里土地以及扩区后69平方公里土地的开发建设。上海张江高科通过丰富的融资手段打造多元化融资平台，同时实现从土地开发向多元业务的控股公司转型。苏州高新区实行了行政管理主体与开发主体分离，园区管委会实行混合制政企分开管理模式，从而建立了亲商、精简、高效的园区管理机构，并为园区投资环境作出积极努力。

　　产业定位决定发展快慢。1992年经国务院批准成立的洋浦开发区，因1993年的总体规划对洋浦定位是以技术先进工业为主导，第三产业相应发展的外向型工业区，但因多种原因，在此后10年中发展非常缓慢，甚至很长时间停滞不前，1999年国内生产总值仅完成了9.4%的同比增长。在总结优势与劣势的基础上，改变了开发模式，洋浦在2004-2020年的总体规划中被定位为以造纸、石化、石油储备三大产业和相应的临港物流业为主的开发区，发展空间也将扩大1倍，进入快速发展时期。2007年经国务院批复，设立了洋浦保税港区，规划面积为9.75平方公里，其基本功能为港口作业区、仓储物流中转区、出口加工区、研发加工制造区，对地区发展起到推波助澜的作用。今年9月26日，海南省委书记罗保铭出席中国华信洋浦石油储备基地项目开工奠基仪式上表示，海南省委省政府将坚决贯彻落实胡锦涛总书记对洋浦的重要指示精神，优化产业结构、转变发展方式，把洋浦建成一流的石化基地和物流航运基地，形成国际旅游岛建设的重要产业支撑。2010年，海南省地区生产总值突破2千亿元大关，达到2052.12亿元，比上年增长15 .8%，同比提高4 .1个百分点，产业结构也由“三一二”转变为“三二一”。这其中的原因主要是自2003年以来，海南实施“大企业进入、大项目带动、高科技支撑”的发展战略，推进了新型工业化，积极培育发展了高新技术产业的结果。

　　土地利用由粗放走向集约。开发区土地粗放利用一般在开发建设之初，土地资源被快速消耗，一些出让后的土地大量闲置、低效开发。为了及时制止这种现象，2008年国务院下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，随即国土资源部发布开展开发区土地集约利用评价工作的有关通知，并印发《开发区土地集约利用评价规程》，全国各地也研究出台了相应政策。海南省在用好国家给予政策措施的同时，严格监管国土资源的红线，出台了《海南省开发区土地集约利用评价工作实施方案》，研制了《进一步加强和规范土地利用与管理的若干意见》，对土地的集约利用进行了技术上规定和政策上明确。目前，洋浦土地利用类型主要有工矿仓储用地，交通运输用地、商服用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地等，土地的“三通一平”已全部完成，土地开发率达100%。近2年，海南省3个国家级开发区创造了全省过半的工业总产值，而洋浦就创造了全省40%以上的工业总产值，受到中央领导的肯定。中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在今年年初调研海南时要求“要大力发展绿色制造业，坚持工业企业集中发展的原则不动摇，注重延伸现有企业的产业链条，发展高科技的研发设计，积极发展海洋经济，扎实做好节能减排，走集约化发展的新型工业化道路”。

　　由散点布局走向集群化。开发区通过集群化发展，扩大了生产的规模和效益，促进了区域内产业结构的调整，避免造成恶性竞争和重复投资。从开发区数量看，2007年公布的数量是：国务院批准设立的开发区共222家，其中经济技术开发区49家，高新技术开发区53家，保税区15家，出口加工区58家，边境经济合作区14家，其他类型开发区33家；省级政府批准设立的开发区有1346家。后国家又对开发区数量进行了部分调整。这些开发区逐渐成为经济增长的亮点、区域创新的热点、开放发展的重点。随着开发区在开发建设、招商引资过程中因地域条件、开放程度等不同，各开发区的发展也参差不齐，而且差距很大，且往往体现后劲不足的现象。基于此，开发区也逐渐由个体发展走入开发区集群发展，在空间布局上由散点布局演变为依托重心形成整体。比如有些地区在整合开发区，形成“一主几辅”现象。据统计，长江三角洲地区的16个城市共有各类开发区213个(其中国家级55个，省级158个)，占全国的14%。这些开发区基于历史渊源、交通条件、经济水平互补、科研实力互通，形成了比较成熟的城市开发区集群。虽然起初存在重复建设现象，但从长远来看，区域开发区集群在打造特色产业和规模产业具有非常巨大的潜力和前景。

　　(作者为洋浦工委副书记、管委会副主任)