参与式治理：微观民主与大国治理

　　王锡锌

　　在社会变迁所带来的各种挑战中，群体性事件是一个受到多方关注的热点，控制群体性事件的“维稳”也一度成为社会管理“第一要务”。但有数据显示，大量的群体性事件本质上是群众维权事件。民众要维权，政府要维稳，这表面上看是“维权”与“维稳”的矛盾，实质上是公共事务管理或治理体制结构的问题。

　　在多数情况下，民众通过诉诸“集体行动”进行维权，是因为在现有的治理结构中，参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。民众的权利变成了“权利泡沫”，实际上很难有效落实并在体制结构中通过行使权力而保障其利益。由于这种“体制性维权”的功能障碍，“非体制化行动”在一些情况下就成为民众的策略性选择，导致群体性事件的高发频发。

　　因而，不论是从当下的维稳来说，还是从长远的公共治理改进来看，我们都必须考虑体制结构的改进，从传统“管理主义模式”的体制模式，转向一种包容性的“参与式治理”模式。

　　在实践中，行政过程和社会公共事务治理中多种形式的公众参与，已经成为中国公共生活领域中的一道风景。社会转型所带来的社会结构的变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求，都推动了公众参与的兴起。正是在这个意义上，对公众参与制度实践及其问题的观察和研究，具有重要的理念与现实意义。

　　行政过程中包括听证会、公开征求意见、座谈会等多种形式、多种途径的公众参与，是当前公众参与公共事务管理的重要实践形式。但是，这些参与形式在制度化、程序保障、有效性等方面均存在不足。参与权作为一种公民社会理念已经“起飞”，但尚难以在实践层面“落地”。这种情形，短期看，不利于公众与政府良性互动关系的形成；长期看，不利于国家根本政治制度的落实，不利于公共事务的合作治理。

　　因此，有必要从大国治理框架的宏观层面，重新认识公众参与的重要意义，完善公众参与的制度和机制，通过有效的“微观民主”，促进国家“宏观民主”的建设。

　　我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条文的三款其实分属于三个逻辑层次。第一，主权在民；第二，人民通过代议制的人民代表大会行国家权力；第三，人民通过各种途径和形式，直接参与管理。在这个意义上，根本政治制度的构成要素，主要是人民代表大会制这一代议制民主形式，但是也包括了人民对国家事务、经济文化事业，以及社会事务的参与性的管理权。

　　基于社会主义民主传统和转型国家的民主经验，中国的民主体制应当进一步落实宪法上述规定中所蕴含的“一体多元”的制度格局。

　　“一体”即人大的代议制民主，解决的是国家权力的根本合法性问题，具有解释性特征；“多元”则包括参与民主、基层民主、党内民主、协商民主等在内的多种民主形式，解决的是具体权力行使的妥当性问题，具有功能性特征。正如前文所及，这一制度格局在宪法层面已有规定，但长期以来却没有得到足够的重视，在实践层面也未得到充分的展开和发展。然而，对于大国的治理而言，“一体多元”的治理格局非常重要。这不仅仅因为它是根本法所确立的制度格局，更重要的是因为这种制度格局能在大国治理中发挥重要功能，提供稳定高效的治理机制。通过“多元”做实“一体”；以“多元”之“治效”，补“一体”之“治道”。

　　一方面，作为一个单一制的多民族国家，要保持国家可持续的稳定和发展，在宏观政治层面上，适当集权是一个理性选择。这就是“统治集权”。这意味着，在国家主权的代表者及主权行使等层面，执政党及国家的领导层应有有效的政治决断权。中央对关涉国家宏观层面的重大战略事项、国家利益、国际事务应对等，应拥有决断性权力。而“一体”正是这种统治集权的制度保障，它将使宏观战略决策在获得民主化资源的同时，又能保持必要的高效。

　　另一方面，由于中国各地区发展的不平衡和巨大的地方性差异，以及人民代表大会制在现实政治中的地位和手段尚不足以承担起全部的治理功能，就需要通过“多元”、多渠道、多形式的民众参与途径，来落实地方性、局部性的公共事务管理。同时，“多元”的民众参与，还可以弥补在人大开会间歇期的民主空白，使国家根本政治制度得到日常化的、具体化的展开和实践。从大国的有效治理看，民众参与所体现的“微观民主”，正是“宏观民主”不可缺失的生活化实践。