引进风险预防原则和环境公益诉讼 运行22年《环境保护法》将大修

　　时飞

　　在环境保护领域，有一条著名的环境库兹涅茨曲线。它通过对人均收入与环境污染指标之间的演变模拟，来说明经济发展对环境污染程度的影响。在这条倒U型曲线中可以清晰地看到，随着一个国家人均收入的增加，环境污染由低趋高；当其经济发展达到一定水平，即到达某个“拐点”后，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度又由高趋低，逐渐减缓。但是否所有国家的经济发展和环境污染都必定会遵循这条规则呢？国际上的环境立法和环境保护机制近些年的发展告诉我们，这个所谓的铁律是可以被打破的，它面临着两种破坏之后的决策：或者是在经济发展过程中降低环境污染，或者是伴随着人均收入的增加环境问题日益恶化。这就是一个摆在我们面前的关键问题：即中国能否告别这种将环境污染作为经济发展润滑剂的发展模式和发展规律。

　　既然经济发展和环境污染是一对相生亦相克的矛盾体，那么，能通过什么样的办法来解决这个问题，让二者之间的关系走向合理，让大规模的环境污染不再是快速的经济发展身上的恶性肿瘤呢？要回应这个问题，必须重新审视既有的环境法以及环境保护机制。

　　我国现行的《环境保护法》（以下简称环境法）是在1989年12月底制定通过的，迄今已经有22年的时间了。这部法律在制定的时候，囿于立法技术、立法观念以及环境保护观念等各方面的缺陷，其远不适应经济发展过程中的环境保护问题，已经是不证自明的客观事实。因此，对现行环境法进行大面积修改，使其立法思想更科学、更具前瞻性，真正成为环境执法的有力武器成为当前一项刻不容缓的任务，具体来说环境法修订应着重考虑以下几个方面。

　　第一是完善环境保护行政管理体制，建立有效的环境保护行政管理体制和综合执法机制，建立健全环境保护管理部门在执行环境保护相关法律过程中的守法行为。

　　1989年的环境法尽管也规定了环境保护行政管理部门的职责职权，但多流于形式，且对于环境保护行政管理部门的守法和失职行为欠缺必要的强制性规定及对于违法后果的处罚措施。环境保护行政管理部门在实际的执法过程中，往往成为环境污染的推手而不是遏制环境恶化的利器。环境污染问责机制、环境污染考核机制等行之有效的行政管理体制均未能在环境法中有所反映。因此，能否建立起一套符合法治逻辑、职权分离、内部安排卓有成效的环境保护行政管理体制，是检验本次环境法修改的一个重要指针。

　　第二是导入市场机制，建立污染者污染补偿长期化的制度，消除硬性环境保护执法带来的法律规避现象。

　　在我国，环境法并未建立排污权交易制度，对于污染者来说，需要直接面对的仅仅是环境保护行政管理部门一家。因此，其或者是偷偷排放躲过环境执法，或者是通过赎买环境保护行政管理部门的方式，明目张胆地排污。如果导入排污权交易制度，通过事先交易权安排，排污者可以直接排污，而环境保护行政管理部门则通过这种合法化的赎买制度，将执法重点放在提高污染物处理技术上，从而使这些合法排放的污染物得到有效的消化。这种做法的好处是，一方面企业通过赎买制度获得合法排污的机会，而不需要采用贿赂或偷排等方式制造环境公害；而另一方面，行政管理部门也因此降低了强制执法的成本，并减少了环保工作中权力滥用和腐败问题。

　　第三是引入风险预防原则，从源头上遏制环境污染的出现和扩散。

　　欧洲国家在环境保护上所取得的主要成就是建立了环境保护风险预防原则，它要求生产和经营活动对环境、对他人乃至是对下一代人的健康和生命存在不可逆的危害风险，即使这些危害风险尚缺乏确定的科学证据，但也没有确切的科学证据证明这些风险一定不会发生的时候，必须停止有关活动。虽然这样可能会使相关新兴产业丧失了发展机会，但这一严责背后所贯穿的“不能为了确定的发展机会而将环境置于不确定的损害状态”的理念，的确值得本次环境法修改的决策者们参考。

　　第四是引进公民参与制度，扩张环境保护的监督力度和广度。

　　我国环境法之所以运行效果不佳，其中公民参与环境保护缺乏明确的法律支持是一个重要的原因。某些国家在环保工作中之所以取得良好效果，其重要的制度经验就是在环境保护领域吸引公民广泛持续的参与，无论是具体对企业投资生产可能造成的环境影响进行论证，还是对企业后续生产经营中的环境影响进行监督，都可以看到公民参与的身影。

　　强有力的民间支持，使这些国家在环境污染和保护的问题上取得了切实有效的成就。它山之石可以攻玉。这种被环境法制成熟、环境保护卓有成效的国家广泛运用的保护机制，我们没有理由视而不见。

　　第五是提高环境污染公害事件的处罚力度，完善环境污染公害事件处罚的种类，建立生态损害惩罚性赔偿制度。

　　我国当前环境保护制度对环境污染致害者的处罚种类过于单一，往往强调行政处罚和刑事处罚，对环境损害性惩罚赔偿的制度建构付之阙如。以近些年我国出现的海上漏油事件为例即可看出端倪：行政处罚穷尽之处是刑事处罚，但二者均过轻而未能起到遏制环境污染的应有作用。即使环境污染公害事件的受害人所提民事赔偿请求得到支持，但仅仅是小规模的赔偿，如能引入生态损害惩罚性赔偿制度，提高污染者的损害生态赔偿成本，不仅能提高污染者的污染成本致其不敢污染，同时也能有效解决后续的生态修复所需的资源。

　　第六是完善环境司法制度建设，引入环境公益诉讼。

　　环境司法制度建设滞后是我国当前环境保护领域的又一个问题。行政处罚和刑事处罚代替民事赔偿的做法不一而足。环境污染受害者缺乏足够的法律支持，环境损害无法进入到民事司法诉讼程序，即使进入到民事诉讼阶段，囿于当前我国民事诉讼法的制度局限，往往无法获得应有的判决支持。不仅如此，囿于大规模的环境污染事件所损害的是不特定的多数人乃至是社会上的大多数人的利益，而这些利益受损者往往欠缺充分的法律理由去提出诉讼。

　　西方国家在这个问题上，已经通过环境公益诉讼而得到了很好的解决：不特定的多数人可以共同利益受损为由将环境污染致害者诉至法院而取得赔偿，有效遏制了国家代替不特定多数受害者用行政处罚和刑事处罚惩罚污染致害者责任过轻的现象。在我国，不开放环境公益诉讼的代价是，一旦环境保护行政管理部门反应迟滞或渎职滥权，则环境污染致害者即可以零成本的污染代价换取因污染而得到的高收益，将整个污染成本转由全社会消化。因此我们呼吁环境法的修订者，不要忽视这一行之有效的制度建设。