欧盟碳排税博弈局：诉讼无益终归回到谈判桌

　　高江虹

　　核心提示：一旦欧盟在2012年和2013强行执行对非欧盟航空公司征税时，外交矛盾将全面爆发。

　　21世纪网讯 北京时间12月21日夜间，欧洲法院对美国起诉欧盟征收碳排放税违反国际法规作出判决，判决称欧盟做法既不违反相关国际关税法，也不违反有关领空开放的协议。

　　这意味着正准备提请集体诉讼的中国航空公司和航空运输协会所寄望的法律路径基本宣告失败。而这也意味着，2012年1月1日开始欧盟可征收航空业碳排放税，几乎所有起飞或降落在欧盟境内的国际空运活动都需要纳入欧洲碳排放交易体系，不论该运营商是否属于欧盟成员国。

　　亲历德班气候谈判全过程的国际航协飞行环境总监Paul Steele在接受本报记者采访时表示，所有迹象表明，一旦欧盟在2012年和2013强行执行对非欧盟航空公司征税时，外交矛盾将全面爆发。他担心中国等国在诉讼未果之后采取税收反制措施，引发国际航班的税收竞争，呼吁各方通过国际民航组织找到解决这一全球性问题的出口。

　　“欧盟法院的裁决虽不意外，但令人失望。我们仍然没有获得足以解决全球航空业碳排放问题的经济举措。类似欧盟碳排放交易计划(EU ETS)这种单方面、超出管辖区外以及扭曲航空市场的举措并非解决之道。”国际航协首席执行官汤彦麟12月21日接受记者采访时表示，通过国际民航组织向欧盟施压，让其回到谈判桌前，是最可取的解决之道。

　　诉讼还是谈判？

　　2008年11月19日，航空运输业被欧盟列入碳排放交易体系(ETS)，规定自2012年1月1日起，所有到达和离开欧盟境内机场的航班均需纳入欧盟碳排放交易机制。据国际航空运输协会(IATA)估算，2012年初始征收碳排放税成本为9亿欧元，2020年将上涨到28亿欧元。

　　因此，随着这一日子的逼近，各方博弈日趋白热化。在诉讼结果出来之前，关于ETS的交锋已经你来我往多场。

　　12月11日闭幕的德班气候会议上，欧盟的ETS成了各国众矢之的。尽管受到来自多个国家和国际航空组织的强烈反对，欧盟气候谈判代表梅茨格仍在德班气候大会上表示，2012年欧盟向航空业征收“碳税”的决定“不可更改”。

　　对于征收碳税的原因，梅茨格依然坚持其一贯看法。她表示，欧盟将航空运输业列入碳排放交易体系是基于欧盟法规作出的，并非国际性法律，故而德班气候大会的任何决议都不会影响欧盟ETS的实施。

　　不过，有欧盟的外交官在会议期间透露，12月21日，欧盟最高法院将对欧盟强制执行航空碳排放交易体系的计划作出裁定。这一诉讼裁定原计划在明年年初作出最终裁决。如今欧盟高院将提前做出裁定，似有松动之意，又可见背后博弈之激烈。

　　据了解，国际民用航空组织(ICAO)作为各国民航机构的代言人，也加入了抗议欧盟的队伍，对于欧盟政府来说，外界承压无疑剧增。但是汤彦麟向记者表示，尽管外界压力巨大，欧盟高院不太可能会做出有悖欧盟政府决定的裁定。欧盟中止收入航空公司的碳税几无可能。

　　Paul Steele告诉记者，在一些主要航空和气候变化问题方面，德班会议仍然没有取得实质进展。“减排”这项共同但有区别的责任(CBDR)没有得到解决，尽管各国一致认为应通过国际民航组织(ICAO)来解决，但没有一个全球性的部门采取办法取得进一步进展。

　　在德班会议施压未果后，12月14日，中国航空运输协会秘书长魏振中对媒体再度表达了抗议，并要求中国航空公司采取“三不”对策，即不参加欧盟碳市场交易，不向欧盟管理成员国提交监测计划，也不与欧盟谈判优惠条件。

　　魏振中还透露中国航协和有关航空公司正在与欧洲律师事务所及专家接触，对欧盟航空ETS诉讼进行讨论和论证，以便选择合适的时机在欧盟有关成员国提起法律诉讼。

　　可汤彦麟对中国航空公司的诉讼前景并不看好。此前，英国推出新的国家法令以实施欧盟法案，美国航空运输协会、美国航空公司和美国大陆卢森堡法院向伦敦高等法院提起了诉讼请求，反对欧盟强制非欧盟国家航空公司购买碳排放许可证。

　　这一诉讼在12月21日终于出来最终结果。美国航空业的败诉，已然昭示航空公司走诉讼之路基本无望，中国航空公司亦难以胜诉。

　　魏振中很清楚法律诉讼成功的前景并不乐观，但“我们此举要的是公理，图的是合法维权。”魏振中认为政府在应对欧盟航空ETS中起着关键的作用。因此，航协呼吁各国政府进一步表明国家的反对态度，一旦欧盟不顾世界的反对声浪一意孤行，应及时采取反制措施。

　　目前据报道印度已命令其航空公司拒绝加入这一计划。美国国会也正在考虑通过类似立法。12月16日，美国国务卿和美国交通部警告，如果欧盟不重新考虑其计划，美国将被迫采取适当行动。

　　“我们希望他们不会报复性的采取类似的税收或ETS措施，”Paul Steele表示，一旦国际航班出现税收竞争，已经在亏损预期中全球航空业将陷入更深的低迷。

　　12月7日，国际航协发布的行业预测报告显示，由于担忧欧债危机对全球经济造成大范围冲击，2012年航空业的整体盈利预期由先前公布的49亿美元下调至35亿美元，调整后净利润率预期仅为0.6%。这还是比较理想的结果。经合组织预测欧债危机将致全球GDP增长放缓致0.8%，若按此测算，2012年全球航空业将因此亏损83亿美元之多，为2008年来亏损之最。

　　走在钢丝上的航空业显然经不起更多税负的打击，而欧盟的ETS紧箍咒日渐拨紧，如何解决？Paul Steele认为，在此期间，国际航协建议航空公司在抗议的同时，做好面对该项计划的准备，同时与政府一道，在国际民航组织协调下，与欧盟回到谈判桌前。

　　汤彦麟也认为，欧洲应将航空业和气候变化的问题提升到全球议程上。目前，欧盟需要与全球其它国家在国际民航组织(ICAO)的协调下达成一个全球性的解决方案。“通过国际民航组织向欧盟施压，让其回到谈判桌前，是最可取的解决之道。”汤彦麟道。

　　博弈的另一面

　　一旦欧盟退回到谈判桌前，另一场博弈又将开始。

　　不仅仅在国际航协内部，在国际民用航空组织内部，对ETS的态度历来有分歧，尽管大多数成员们反对欧盟强制实施ETS，却有部分公司和国家却是持有暧昧的态度。这部分公司，往往是受益良多的欧洲大航空企业。

　　业内人士告诉记者，当初ETS之所以在欧盟内部顺利获批，是因为欧洲各国巧立名目，强征各种航空税费。如英国征收旅客税后，德国紧跟而至。因此，当ETS做立法咨询时，承诺如征收碳税，则会覆盖此前增收的其他航空税种。各欧盟航空公司一看似乎比较划算，遂同意了。

　　如今引发各国对ETS巨大争议的恰恰在此，当初欧盟航空公司同意征收的税种，却让其他非欧盟航空公司一同担负。而各国航空发展情况如此之不同，碳税标准、所获配额情况也大不同。

　　魏振中指出，欧盟ETS是根据基准年排放量进行配额分配的，而原有的大型航空公司将在分配中占据优势，而对于小型航空公司和潜在的市场进入者而言，无疑处于不利的地位。

　　欧盟ETS指令中的免费配额计算公式采取的是祖父原则，根据历史基准年排放量来确定未来的排放量，这实际上一种“排放越多，获益越大”的分配方式。

　　像汉莎航空、法荷航空等航空公司，历年的基数自然远比南航、国航等中国公司大得多。而如海航、厦航等这样的年轻公司，在2009年以前几乎没有开辟欧洲航线，所获配额更少，今后如开航线越多负担无疑越重，于未来发展极为不利。

　　而根据EU ETS指令，2012年欧盟境内航空碳排放总量应为2004—2006年年平均排放量的97%。不过据测算，2012年民航业在欧盟的排放量预计将达到2004——2006年平均排放量的130%。超出部分只能通过拍卖机制，或从其他未用完自身碳排放的行业购买排放额度。

　　购买完全被掌握在国际投行和金融机构手中的碳交易，配额的价格很可能会被操纵，“航空业被迫参与到碳排放交易之中，航空公司必然面临巨大的经营风险。”魏振中认为，一旦排放交易市场中投机过剩，市场失控，必然出现“碳泡沫”，届时，航空公司将遭受巨大损失，甚至基本的日常运营也难以维持。

　　因此，如何修改规则，如何制定更合适的政策，以有利于中国航空公司等发展中国家航空公司的发展，将成为另一场博弈的重点。

　　产业链跟着变

　　不管结果如何，减少碳排放的目标在这几年的争吵中获得了共识。航空运输业承诺，到2020年，全球燃油效率每年提高1.5%，2020年实现碳中和增长，至2050年，碳排放规模在2005年水平的基础上降低一半。

　　目标也是压力，将迫使整个航空产业链随之改变。

　　中航协法律顾问、中国民航科学技术研究院政策法规所研究员李琦向记者表示，中国民航在“十二五”规划中明确提出，到2020年单位产出能耗和排放比2005年下降22%的主要目标。因此中国民航局已经开始着手制定监测方法和考核体系，以对航空碳排放的进一步增长加以控制。

　　业内人士向记者透露，为应对欧盟的ETS体系，事实上中国民航局也在考虑建立碳排交易体系，以便今后的碳交易可以跟欧盟的ETS置换豁免，但是这一金融体系耗时颇长，恐在十二五期间难以完成。

　　倒是在航空制造领域，技术革新所带来的减排效果却是明显快得多。“波音75%的研发费用都是与节能环保相关”波音中国公司传播事务副总裁王玉奎告诉记者，波音一直持续在该公司的各个领域进行技术创新。波音新机型787已用于航空服务，这款新飞机比其前任客机可节省超过20%的燃油，比第一代的飞机更是节油超过70%。

　　由于使用生物燃油也有助于实现碳中和，因此波音也在积极进行生物燃油的实验，今年十月份波音与国航等公司合作，在中国进行了一次比例50%的生物燃油实验飞行。“这次试验的特别意义在于，所需的生物燃油全部种植自中国。”王玉奎认为，这表明中国已经掌握了航空生物燃料产业发展的关键技术，中国可以形成生物燃油的产业链。

　　50%比例的生物燃油飞行，并不足以达到减排的目标，因此有的航空公司不满波音与空客未能在节油和环保上有更多的突破。北欧航空公司大中国区总经理欧乐森向记者表示，由于欧盟对碳排放的要求日渐严格，航空公司希望飞机制造商能对发动机进行改进，使其更节油，甚至应设计并制造出完全适用于生物燃料的新型发动机，但是波音与空客只是对其发动机予以改进而已。

　　对此，王玉奎认为，波音这样的航空制造商，更希望在经济效益与环保减排方面取得平衡。无论在新机型的研制，还是新发动机的研制上，都需要取得与航空公司的默契。

　　Paul认为，鉴于可持续航空生物燃料的生产水平有限，并且目前生物燃料能够满足50%的需求，“一旦生物燃料的生产水平接近燃油需求水平的50%，那么我相信，我们将看到100%实现生物燃料飞行的可能。”