两类航空企业“受损” 欧盟航空减排令

　　王毅刚 邵诗洋

　　欧盟将于2012年1月1日起正式将航空业纳入欧盟排放交易体系（EU ETS）管辖范围，以此实现对温室气体排放量迅速增长的航空部门实施履约管制。

　　该指令一出就引起了巨大争议，受到很多国家政府、航空公司和一些国际机构的质疑或反对。

　　在我们看来，对欧盟航空管制需要进一步质疑的是：它造成对竞争的扭曲，甚至违反了欧盟内部有关公平竞争的相关法律。关于设立EU ETS的欧盟指令2003/87/EC的前言第7条明确了避免竞争扭曲（avoid competition distortion）的基本原则：“应制定关于成员国配额分配的条款，以维护配额交易市场的内部完整性，并避免扭曲性竞争。”

　　在将航空业纳入管辖范围之前，实际上EU ETS在维护公平竞争方面设计得很好。EU ETS的一个创造就是对新进入者给予完整的免费配额，这使得EU ETS将以往在排放权交易市场中经常发生的，已有厂商利用配额垄断、拒绝新进入者加入的扭曲竞争的可能性彻底消除。欧盟拿出3%的免费配额提供给排放设施的新进入者，而3%的免费配额基本上超过了这些行业在未来10年可能的总增长率。遗憾的是这一特征和原则在航空管制中被颠覆。

　　欧盟在航空业排放管制上明显出现了对新增运力和现有运力之间的区别甚至歧视性对待。首先，EU ETS对其他行业管制的对象是排放设施，而对航空业管制的则是航空器运营商即航空公司。这里的区别就是对其他行业，同一家公司内新设的任何排放设施，都是按照新进入者计算的，这也是对现有公司自主投资、扩张市场权利的尊重。而对于航空业而言，现有航空公司的新增运力扩张行为明显受到了歧视：欧盟规定只有新成立的以及那些快速增长（年增长率超过18%）的航空公司才能申请3%的免费预留配额，而现有航空公司的欧洲航线运力扩张很难达到18%的年增长率，这意味着他们的新增运力实际需要100%的购买配额，而现有运力却可以得到大部分的免费配额。

　　其次，欧盟规定EU ETS将管辖的不只是欧洲的航空公司，对于欧洲航线上排放量达到一定标准的航空公司都将纳入管制，因此即使对于欧洲航线的新进入者而言，这3%的预留配额也是不足以支撑新增运力的增长预测的，这实际上也会阻吓新投资者对航空业的兴趣。

　　新兴市场航空与廉价航空企业受损最大

　　因此，尽管欧盟委员会宣称将所有飞同一航线的航空公司都纳入EU ETS是为了确保公平竞争，但从航空公司的角度来看，它反而导致了公平的市场竞争被扭曲。哪些或哪种类型的航空企业在EU ETS的管制下更易受到不公正的待遇呢？

　　一、业务量正在且未来将持续快速增长的新兴市场航空企业。对于欧盟内部而言，主要是指后加入欧盟的新成员国，如立陶宛、拉脱维亚、保加利亚等东欧国家。根据欧洲空管局（Eurocontrol）对2011-2017年欧洲航空运输的一份预测报告，欧盟27国2010-2017年间的航空运输年平均增长率为2.6%，各成员国中原东欧国家的年增长率均大大高于该平均增长率，而传统欧盟15国的年增长率则基本维持在这个平均值上下。与此同理，在全世界的航空版图上，包括中国在内的新兴经济体业正处于航空业快速发展阶段。根据空客公司的统计预测，2010年中国和西欧之间的客运航空份额已经占到了全球的1.5%，而这一线路的客公里收入（RPK）在未来20年（2011-2030）之间还将上涨6.2%，同期的西欧内部航线客运航空增长率只有大约3.2%。

　　欧盟航空管制以2004-2006年间历史平均排放量设定cap、以各航空公司2010年运营吨公里数来划分配额比例的做法，符合欧盟传统强国的利益（他们本国的航空业已经发展成熟，进入稳定阶段），但对于这些未来尚有很大发展空间的新兴市场国家航空业无疑是不公平的，相当于在某种程度上限制了它们的增长。

　　二、廉价航空公司（LFAs）。标普公司的研究认为，大型航空公司（他们拥有更具燃油效率的航空器）在EU ETS中会更占优势，而低成本、以短程航线为主的航空公司受到的负面影响更大。Frontier Economics咨询公司分析预估，如果由于碳配额价格导致航空票价平均上涨5%-8%，那么廉价航空公司的需求将会下降7.5%-12%，所以，很有可能一些廉价航空公司将不得不考虑在很多航线上减少服务，从而大大降低航空业市场竞争的活跃度；相反地，ETS的碳价格对全服航空公司需求下降的影响将非常有限，可能只有2%-3%，这将进一步扭曲航空行业的内部竞争。

　　政治“暗语”大于减排意图？

　　在国内外巨大的政治压力、企业抗议之下，实际上欧盟已经做出了巨大的妥协和让步：在最初的政策设计中，曾经提出更严格的总量限制（2004-2006平均排放量的90%），一个独立、封闭的航空业ETS（这意味着现有EU ETS的EUA不能进入），配额100%拍卖分配，将除二氧化碳之外的温室气体也纳入管制，更早启动（从2011年开始），等等。今天我们可以看到这些几乎都做出了较大幅度的调整，以安抚欧盟航空企业以便使得欧洲在面对国际社会压力时能够维持一个基本一致的声音，但这样也使得该体系对减排的作用几乎降到最低。

　　而当我们回顾一下欧洲电力部门应对EU ETS的策略，不难预见航空企业极可能如电力公司那样将碳的价格完全传递转嫁给消费者（即使他们所获得的大部分配额是免费的），并从中赚取“意外之财”（windfall profits）——标准普尔公司和Qantas航空公司的分析均对此深信不疑。如果出现这种情况（碳价完全转移给消费者），根据欧盟委员会的预估，那么乘客为同样的一个航班可能需要多支付12欧元左右，2012-2020年之间航空公司利润可能会上涨达200亿欧元。从这一点来看，航空公司的老总们可以举双手欢迎欧盟将航空业纳入EU ETS，只是最终为此买单的，除了欧洲本土的消费者之外，又新增了全球的乘坐欧洲航线的乘客们。

　　欧盟对航空业的管制，归根结底是一个政治行为。总的来说，第一，它所管制的行为不是航空公司努力就可以改进的行为。也就是说，一个在减排方面努力做到最优的航空企业，如果其业务增长迅猛，它所需要购买的航空配额也是最多的。从这一点来看，EU ETS对航空业和对其他行业的效果截然不同。航空活动相关的碳排放中起核心作用的是航空器制造企业，如果真的要减缓航空活动碳排放，应对航空器的生产提出新的标准，而不是全由航空公司承担。

　　第二，欧盟的航空业排放管制不是一个诱导消费者行为改变的政策。比如对汽车驾驶征收燃油税可以促使消费者更多地选择公共交通出行，通过消费行为改变来鼓励全社会共同实现减排。然而，对于航空业，尤其是跨欧盟之外的航运（特别是客运），不存在一个相似的可替代工具。

　　第三，欧盟的航空业排放管制是一个干扰其他国家减排政策的做法。排放交易制度之所以被称道，在于它是市场化的工具，在于它是减排成本效率最高的政策工具。航空业的碳排放量占全球碳排放总量的比例不高，减排成本却相当高，按道理来讲不应作为优先减排行业纳入ETS。

　　（王毅刚：中国工业经济学会研究员，邵诗洋：上海社会科学院环境与资源法研究中心客座研究员）