改革需要一个路线图

　　定军 马娟

　　盘点近十年的中国经济，可大致分为两个阶段：第一段是从2003年到2007年那五年，受到入世和前一阶段改革周期的红利的驱动，中国经济出现改革开放以来的第三个高速发展期，GDP增速每年均超过两位数。

　　不过，也正由于经济高速发展带来的普遍乐观，使得本应继续推进的改革被放置一旁。用中国社科院学部委员张卓元的话说：“日子好过了，改革就停止了。”

　　这一阶段，除了资源价格改革、增值税转型改革略有破题，内外资企业所得税获得统一之外，大部分改革领域没有了大的动作。

　　“尤其是政府体制的改革、垄断行业的改革，都基本停下来了。”张卓元在接受本报记者专访时说。

　　第二个阶段是从2008年到2011年，中国被卷入世界性的经济危机，为了应对外需减少带来的经济下滑威胁，中国政府出台巨额救市计划。这虽成功保住了高增长，但也进一步扭曲了早就亟待改变的经济结构。更令市场担忧的是，公权力和垄断部门在这一阶段强化了对市场经济的控制，中国改革出现“逆转”的威胁。

　　作为十六届三中全会《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的参与起草人，张卓元指出，“我们在十六大的时候已经明确提出，在2020年要建成完善的社会主义市场经济体制，但如果按照近几年这样干下去，到2020年这个目标可能就要落空。”

　　张卓元认为，随着未来中国潜在经济增长率的下降，中国下一步需要通过改革来寻找新的动力。而要推动新的改革，则需要国家自上而下的推动。

　　“目前不再是摸着石头过河的时代了，政府现在就需要设计一个改革路线图。”他说。

　　中国发展不能“一俊遮百丑”

　　《21世纪》：2003年，中央就制定了关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，快十个年头了，如何评价当时布置的改革？哪些完成了，哪些没破题，哪些需要深化？

　　张卓元：虽然十六届三中全会做出了完善社会主义市场经济体制的决定，但是实际上这些年改革的进展缓慢。

　　进展缓慢最重要的原因就是政府主要精力都用在抓发展、抓经济增长上，以至于顾不上改革，所以很多原来计划改革的议题就搁在一边了。有些已经提出来需要改革的，由于考虑到可能对经济增长速度有影响，因此也就往后放了。

　　比如2005年提出要推进资源产品价格改革，推进这个改革肯定要提高资源的价格水平，但是后来上面不赞成推进。为什么呢？因为当时正要大规模的经济扩张，包括扩大出口，如果提高资源产品价格，成本就提高了，产品的竞争力，特别是出口的竞争力就会受影响，对经济的增长就会有一定影响，后来也就放在一边了。

　　所以我认为最重要的原因就是当时全力以赴推动经济增长，对很多改革顾不过来，或者因为会影响经济增长所以先放一放。有学者说中国政府是发展主义政府，全力以赴推动经济增长。

　　当然也不能说完全没有推进改革。比如说股权分置改革这是比较大的改革，集体林权制度也做了一些改革，还有增值税的转型、企业所得税的合并等，并不是说完全不做。但是大的、对于完善市场经济体制、转变经济发展方式、调整结构有决定性意义的重大改革的确是极少的，或者说基本没有。

　　这些年的改革滞后表现在以下几个方面：

　　首先，政府改革方面很滞后。地方政府控制资源过多，一个劲追求GDP的增速，都是大伙比着干，争短期GDP的增速。

　　其次，干部考核机制的改革，说是要更多地看对老百姓、对民生的贡献，实际上到目前为止基本上还是GDP挂帅，谁这方面成绩做得好就提拔谁。

　　再次，垄断行业改革基本上停止了。包括央企要股权多元化、引进战略投资等等，还是2003年以前做了一些改革，到后来改革进展极其缓慢。

　　第四，财税方面做了一些改革，但是整个向公共财政转型还是很缓慢。财政很多钱去搞基础设施建设，说是要更多地用在民生方面、用在三农方面，但实际上比如说教育投资的比例目标仍达不到，虽然已经立法。

　　第五，资源产品的价格改革、市场化改革缓慢。严格说来，现在能源价格还是偏低的。比如天然气的价格明显偏低，电力的价格也是偏低的，水价也偏低，为什么这么低呢？使产品成本低点更好，对出口方面竞争有利，结果把污染留在自己家了。也不能说这些领域完全没有改革，成品油的价格和国际市场价格挂钩等等还是迈了一些步子，但是进展很慢。

　　还有土地，土地改革更是大问题了，从农民那儿低价买了，然后政府高价卖出，结果引发大大小小的群体性事件。

　　所以总的来说，这十年改革进展比较缓慢，这就影响到我们现在的转方式、调结构。本来早就知道，转方式、调结构很重要一条就是把资源产品价格提高，资源产品价格要反映环境生态的成本，然后建立一个节水、节能、节排、节用品的生产方式和生活方式，但是实际上现在做得很不到位。

　　我们在十六大的时候已经明确地提出来，在2020年要建成完善的社会主义市场经济运行体制，如果要按照这几年这样干下去，到2020年可能这个目标就要落空，或者要降低标准。把还很不完善的（社会主义市场经济体制）说成完善，是不行的。

　　《21世纪》：您说有很多战略性改革还很滞后，对接下来改革的紧迫性怎么看？需要在哪些领域尽早启动？

　　张卓元：中国近些年的发展可以概括为“一俊遮百丑”。就是经济增长好那么其他方面差点好像也无所谓。经济增长当然取得了很大的成绩，这是应该肯定的，但是付出代价特别大。原因就是体制没有很好的转变。

　　现在据我所知，很多经济学家都认为，中国的转方式、调结构今后想要走上良性健康发展的道路，或者说经济结构转型，主要还是要依靠推进改革。这个共识是有的，但是做起来很难。

　　接下来要尽早推进的改革，我想还是这几个方面。一个是政府改革，包括对官员考核机制的改革，这也许是各方面改革中最关键的。如果还是GDP挂帅，那我们说的建立环境友好型、资源节约型社会就会完全落空了。

　　2005年，十六届五中全会已经明确了，行政管理体制改革是全面深化改革和扩大对外开放的关键，但是后来的文件又不再重申这个话了，我估计是底下抵制、淡化了，特别是牵连了政府和政府官员，包括政府官员审批、他的权力、怎么搞形象工程、官员怎么能够提升等等，和这些利益发生冲突了，所以受到抵制。但实际上这个不解决是不行的。

　　最近我参加一个经济区的规划研究会议， 他们的规划是很惊人的。规划最近几年固定资产投资占GDP总量80%以上，当然它可以吸收外面来的资金。但如果自己本身GDP生产出来有80%以上都搞固定资产投资了，那民众生活还怎么过？如果每个省都要这样的话，那钱从哪来？

　　所以我们转方式的第一条就是要求由投资、出口拉动转为消费、投资、出口的协同拉动，强调消费需求。但现在很多做法和这个要求是相违背的，原因还是在追求GDP快速增长，还有就是路径依赖。

　　《21世纪》：现在中国经济潜在增速已经在逐渐下降，如果此时像您提到要提高资源价格，这样成本会更高，更不利于出口竞争。这是不是会是一个矛盾？

　　张卓元：本来我们的出口就要稍微放缓一点，去搞那么多贸易摩擦干嘛。我是主张物价涨幅稍微缩小以后，应该抓紧资源产品价格的改革。道理很简单，市场经济最大的优点就是优化资源配置，优化资源配置一个最根本的条件就是资源的价格信号要准确才能优化，否则根本是扭曲的怎么优化？

　　所以我一再主张，一旦有条件、有可能，就应该抓紧推进资源产品价格的改革。我们2005-2006年丧失好时机了，当时CPI才1.8%和1.5%，错失了良机。现在一定要抓紧。

　　“改革需要一个路线图”

　　政府不应干涉市场过深

　　《21世纪》：目前有人质疑，政府过度掌控资源，权力过大，您如何看待市场和政府关系的界定？

　　张卓元：政府既是越位，也是错位，有的比如公共服务又缺位。政府在掌控资源上越位了，该好好做的又没好好做。比如说市场监管、食品安全、安全生产，包括校车安全，这是政府真正要做的，你没有好好去做，然后你去弄高GDP，介入经济活动。

　　我们有一次开会讲到，他们下去听一个地级市的市委书记发言：“我只管项目，其他的我什么都不管。”市委书记怎么能只管项目呢？这个例子太明显了，人们戏称地方政府公司化，书记是董事长，市长是总经理，这就不符合我们社会主义市场经济改革本身最基本的要求。最基本的要求是资源应该主要是市场推动。这个问题到现在为止都没有理顺。

　　西方政府很少管项目，企业要进来只要符合环保、技术、能够拉动就业、保护劳动者的利益等等要求就可以，政府很少投资，政府投资主要是搞基础设施建设，这是应该的。但是你把财政收入很大一部分都用于投资，这好像不是政府应该做的事。

　　《21世纪》：多年前允许非公有资本进入法律法规未禁入的领域，2005年有非公有制经济36条，2010年有鼓励民间投资的新36条，但这些一直难以落实，民营企业仍然难以突破一些限制，原因出在哪里？

　　张卓元：既得利益太强大了，他不让你进来。比如金融领域，其实中小银行完全可以放开了，但是这和既得利益者有冲突，放开后竞争就加剧了。说是有两个36条，但文件发布了以后地方落实不了，这个不行。

　　比如说食盐，我们现在等于说还是完全垄断的，其实完全可以指定标准，搞几个大的企业竞争，本来是可以放开的。现在是该放开的、可以放开的没有放开。

　　垄断行业的改革是最难的，因为垄断已经形成利益集团了。

　　《21世纪》：您怎样看待国企退出竞争性领域？

　　张卓元：国企一下都退出不现实，而且一开始民营资本也没有多少。

　　我们主张，先退出一般竞争领域，像理发啊什么的你去搞国有干嘛，当然大的超市、百货大楼你搞一点也无所谓。然后竞争性的领域也不一定退出，让现有的国企和民营企业竞争，因为实际上，国有企业由于它固有的毛病一般来说竞争不过民营企业的。但是也有一些国有企业，由于它可能采取有利的改革措施，它就有可能有竞争力。

　　所以国有企业在和民营企业的平等竞争中也在不断地完善自己，那你就竞争去。政府主要制定公平的竞争条件就行了，能竞争就竞争，不能就破产。

　　但是有一些垄断行业，有一部分特别是关系国计民生、关系国家安全的国有企业，这个要逐步向以公益性为主的，或带公益性的企业方面转变，也就是不要以追求利润为主要目标，而是以追求社会效益为主要目标。我觉得这个是国有企业改革一个重要的方面。

　　改革需要自上而下的设计和推动

　　《21世纪》：中国近30年的经济大幅增长得益于几次大的改革，比如联产承包制、改革开放、加入WTO等，现在这些政策红利逐步释放完毕后，我们下一步改革应该怎么做？

　　张卓元：我觉得首先应该明确，如果有7%-8%的增速，已经是不得了了。我们已经有那么大的经济总量，再追求两位数增长不现实也不可能。世界上很多发达国家，现在他们的增速是百分之零点几、一点几、二点几，美国认为如果有3%的增速就是很理想的。要有这个观念，不要再去追求什么两位数增速。现在有一些城市希望GDP还能有百分之十六、十七的增速，不现实。到2020年，如果中国经济还保持7%-8%的增速，那我们也不得了，经济总量要接近美国了，所以不能不切实际地追求过高的增速。这样搞的后遗症很大。

　　经济增长慢慢降到百分之七八，然后理顺点体制，包括价格的关系，提高资源产品价格，让经济转入良性循环，真正能够做到经济转型，转方式、调结构，这样的话经济比较健康地发展，我觉得是最好的。

　　我们也看到了，2003年到现在短期追求GDP最大化，导致的后果就是环境污染、资源破坏、分配差异、社会矛盾，这个代价太大了。

　　《21世纪》：在改革的动力上，过去三十多年中很多是自下而上的，这方面的潜力是不是在衰减？未来改革是否更多需要自上而下进行？

　　张卓元：这就等于设计路线图一样，因为现在也不再是摸着石头过河的阶段，大体都清楚了。市场经济怎么样去实现，其实都看得很清楚了，所以政府应该是可以设计一个路线图的。那么现在由于既得利益比较强化，如果没有自上而下的设计和推动，改革比较难。

　　1991年，我在财贸所工作，因为研究价格，我们和国家物价局联系比较多。当时建材价格是双轨制，计划价比市场价低一半多。后来慢慢已经接近了，应该完全可以并轨了，物价局就去和建材部门商谈，说干脆你的建材产品包括水泥什么的放开得了。但是怎么谈都谈不拢。建材部门有计划价权力多大啊，一放开不是就没有权力进行管制和寻租了吗？最后还是等到国务院发了一个价格目录，把建材产品一下就变成放开的了。

　　这个例子非常明显，稍微触碰一点利益集团的利益，它会千方百计阻挠你。

　　所以我觉得现在的发改委要去动垄断部门也很难，除非国务院领导、中央领导下大决心，光靠发改委是不行的。因为各个部门都是平级的，你怎么能够命令我，而且我也可以不同意。有时候协调是协调不下来的。