铁改被迫转向 政企分开再启动

　　作者: 晏耀斌 | 来源: 中国经营报

　　2011年12月28日，“7·23”甬温线动车追尾报告出炉。国务院常务会议给予相关责任人处分。

　　就在几天前，即2011年12月23日全国铁路工作会议上，铁道部部长盛光祖也高调提出“政企分开”，这一定调与其年初的表态截然不同。

　　2011年两会期间，刚刚赴任的盛光祖在回答记者时表示：铁路政企分开没有时间表。

　　迎合还是决心？业内人士认为，两者兼有之外，铁路资金短缺与负债是铁道部痛下决心的根本原因。

　　再提政企分开

　　中央的决心决定铁道部改革的方向

　　在2011年12月23日全国铁路工作会议上，盛光祖表示要把铁道部应该承担的政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能具体化，要把属于铁路运输企业的权责放下去。

　　此番讲话被外界解读为铁道部下定决心走“政企分开”之路的信号。不过，在一些曾经多次参与铁道部改革座谈会的专家看来，这并不是真正意义上的“政企分开”举措。

　　接受《中国经营报》记者采访的相关人士对此新政并不看好。“不从政企分开这个大原则上改革，仅仅是下放经营权，铁道部改革不会有任何实质性进展。”一位接近铁道部人士表示。

　　“铁道部改革不是铁道部的事情，是自上而下的，中央的决心决定了铁道部改革的方向。”国家发改委综合运输研究所研究员、原所长董焰表示。

　　其实，盛光祖类似的“改革”表态并非第一次。2011年4月22日，盛光祖在全路电视电话会议上重提铁路改革。据了解，盛光祖新政包括转变铁道部职能（铁道部主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项职能）；扩大铁路运输企业经营自主权；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容。

　　当时，盛光祖的表态也被外界认为是铁路系统重新拉开改革的序幕。以至于相关人士预测：2012年18个铁路局将组建为6个区域公司，2013年完成铁路系统政企分开。

　　但快一年过去了，铁道部并没有实际动作。对于此次铁道部再提“政企分开”，北京交通大学教授、铁路专家荣朝和认为“‘7·23’动车追尾，是铁道部被迫改革的一个原因。”

　　荣朝和认为，如果一种制度下的企业既不怕高负债，也不关心提高效率，那么毫无疑问一定是系统本身出了问题，这种体制就必须进行改革。

　　铁道部“求生”

　　资金短缺和负债迫使铁道部改革

　　动车追尾只是表面原因，资金短缺被认为是铁道部改革的根本原因。北京交通大学经济管理学院教授赵坚告诉本报记者：“铁路建设资金链断裂和负债才是迫使铁道部改革的最后一根稻草。”

　　在全国铁路工作会议上，盛光祖表示，铁道部2012年基本建设投资4000亿元，相比2011年年初计划的7000亿元，2012年的投资明显放缓。

　　公开资料显示，从2009年的6000亿元，到2010年的7000亿元，再到2011年的4690亿元，2012年的约4000亿元，铁路“大跃进”开始减速。

　　据铁路系统内部人士表示，铁路资金压力主要来自两个方面：一是银行还贷压力；二是工程等相关款项支付压力。

　　铁道部财务司公布的《铁道部2011年上半年主要财务及经营数据报告》显示，铁道部所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元，总负债首破2万亿元，负债率为58.53%。与此同时，铁路因欠债引发大停工。

　　上述铁道部内部人士表示，由于铁路“大跃进”矛盾集中爆发，铁道部也无法从银行获得贷款。铁道部不得不紧急求助，为此，国家发改委批给铁道部1000亿元的铁路建设债券，财政部将铁道债的利息收益税收减半，银监会协调国开行等金融机构借给铁道部2000亿元资金。

　　董焰向《中国经营报》记者透露，2008年国务院已同意铁道部并入大交通部，但铁道部不愿意，“铁道部阐述其重要性和特殊性，认为还是在‘政企合一’下有利于集中力量办事。”现在来看，铁道部以“集中力量办大事”不愿意进行改革的理由并不成立。

　　理顺产权是关键

　　全新铁路产业组织构建成功与否取决于对铁路产权关系的认识程度与解决程度

　　按照盛光祖的表述，铁道部将承担的政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能具体化，要把属于铁路运输企业的权责放下去。“改革难题的核心，在于铁路产权关系的特殊性与处理的复杂性。”荣朝和认为。

　　在中国铁路行业中，以铁道部作为国家出资人代表投资形成的国铁系统居于绝对主导地位，同时铁道部又是铁路的行政主管部门，因此铁道部集铁路资产所有权及行政管理权于一身。

　　荣朝和表示，铁道部所享有的行政管理权和股东权，本应以外部机构和内部股东的不同身份和不同方式行使。但在政企不分的体制框架下，铁道部不仅作为外部管理机构行使行业管理职能，更将股东权外化于企业，产生股东权滥用所导致的企业产权残缺。

　　产权最为突出的一个例子就是部省协议。在刘志军之前，铁道部建设铁路基本靠自有权益性资金，即每年从铁路运营收入中提取的铁路建设基金。刘志军开创了部省合作的机制，铁道部与全国31个省市自治区都签订了战略合作协议，每个建设项目都成立合资公司，铁道部出大头，地方政府出小头，地方政府主要以土地拆迁折价入股。

　　董焰表示，部省协议解决了铁路建设资金短缺的问题,“问题在于铁道部一股独大”。

　　荣朝和认为，铁路改革首先要准确把握铁路产权关系的特殊性，并以此为依据合理确定铁路组织形式、运营管理体制及资产与业务边界，是构建铁路行业规则与秩序的制度性基础。全新铁路产业组织构建成功与否，在很大程度上取决于对铁路产权关系的认识程度与解决程度。

　　董焰表示，成熟的方案在2008年大部制改革时已确定，即铁道部管理、规划等职能划入成立交通运输部，然后全国按照地区划分几个大的管理部门，而后在全国成立4到6个铁路公司独立运营相互竞争。