政策性金融机构内功渐成期待改革再起航

　　董云峰

　　政策性金融改革被列入全国金融工作会议的议题已经不是第一次了。早在2007年初，第三次全国金融工作会议确定率先推进国家开发银行（下称“国开行”）商业化改革，2008年末国开行股份公司成立，成为中国政策性金融改革的里程碑。

　　此后三年里，政策性金融改革陷入停滞，不仅国开行未能“百尺竿头、更进一步”，其他三家政策性金融机构——中国农业发展银行（下称“农发行”）、中国进出口银行（下称“进出口银行”）与中国出口信用保险公司（下称“中信保”）改革也迟迟未见实质性进展。

　　随着政策性金融机构资产规模的迅速做大，无论从更好地发挥政策性金融功能，抑或是风险防范角度考量，继续推进政策性金融改革都已刻不容缓。

　　资产规模迅速扩大

　　近年来，三大政策性银行扩张迅速，目前国开行资产规模已经突破6万亿元，为我国第五大银行，农发行、进出口银行资产规模分别达到2万亿元、1万亿元左右，三家银行总资产合计约9万亿元。最新数据显示，中信保短期出口信用险承保金额已超过2000亿美元。

　　在此期间，国开行朝着“全能银行”的方向大步迈进，先后成立了国银金融租赁、国开金融、国开证券以及海外投资平台国开国际；历史包袱沉重的农发行依靠自身努力，资产质量与盈利能力稳步提升；进出口银行则逐渐在全国大部分地区完成了营业性分支机构布局；中信保业务范围大大拓展。

　　在刚刚过去的2011年，三大政策性银行债券融资创下历史新高，其中，国开行首次突破万亿，农发行与进出口银行发债规模亦较上年大幅增长，进出口行更是同比翻番。

　　然而，在高歌猛进的同时，改革停滞了。在国开行完成股改后，市场多次传言农发行、进出口银行与中信保将获政府注资，最终谣言被一一击碎。其结果是，国开行始终在政策性与商业化之间摇摆，亦因此遭到质疑；其他三大政策性金融机构则饱受资本金不足的制约。

　　不仅如此，到目前为止，我国还没有形成有关政策性金融的法律法规体系，监督管理缺乏法律依据。正如财政部财政科学研究所所长贾康所言，目前存在的最大问题是缺乏对政策性目标的监督，没有体现政策性金融监管的特色，也未能有效地将道德风险放入政策性金融监督中。

　　外部配套改革亟待推进

　　分析人士认为，在过去几年里，政策性金融机构大练“内功”，为外部配套改革的推进创造了条件，接下来急需借金融工作会议的“东风”，推动政策性金融改革再度起航。

　　农发行行长郑晖近期撰文称，外部配套改革在一定程度上关系农发行的前途命运和职能作用的进一步发挥，是今后改革的重点和难点。须研究解决以下主要问题：进一步明确职能定位和业务范围；构建法人治理结构；完善资本金补充等财税扶持政策和有关货币扶持政策；完善外部激励约束机制；加快法制建设等。

　　对于政策性金融改革的方向，贾康曾指出，我国政策性金融改革的发展方向并非单一的商业化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融职能；恰恰相反，要通过政策性金融的改革，进一步增强政策性金融体系的建设和发展，完成单纯依靠商业性金融无法办到的事情，促进经济社会协调发展。

　　国开行董事长陈元认为，我国的政策性银行改革，不是改革其作为政府的金融机构和调控工具的使命，也不是改革政府对政策性银行的支持，而是增强它们市场化运作的能力，更好地服务发展、防控风险。