拉闸限电悖论：切勿行政管制能源消费

　　潘家华

　　2012年还会有频繁的拉闸限电吗？拉闸限电的管理方式有什么问题？在中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华看来，若将总量控制付诸简单的行政手段，则将可能是一个治表而伤里的错误处方。

　　中国经济的发展，是以能源消费的不断增长为动力的，中国经济的转型，以绿色低碳为标志，节能减排为手段，追溯到源头，似乎能源消费总量行政管制成为最为有效的灵丹妙药。诚然，能源安全和可持续发展要求减缓化石能源消耗的速率，但简单的行政手段的总量控制，可能是一个治表而伤里的错误处方，需三思而后行。

　　行政管制有悖市场机制

　　能源消费与经济发展的速度水平和规模密切相关，经济低速平衡增长，能源消费增速必然稳妥，不可能大起大落；经济危机、政治动荡引发经济衰退，能源消费必然负增长；工业化城市快速推进激发的经济高增长，必然需要能源消费的快速增长相支撑。英国完成工业化后，经济成熟而饱和，能源消费从1971年的2.1亿吨标油减少到2009年的2.0亿吨标油，总量几乎没有变化；而俄罗斯在苏联解体后，一次能源消费从1990年的8.8亿吨标油下降到2009年的6.5亿吨标油，减少26.4％。美国由于次贷引发金融危机，能源消费也从2007年的23.4亿吨标油下降到2009年的21.6亿吨标油，减少8.1％，而中国则从1971年的3.9亿吨标油增加到2009年的22.6亿吨标油，净增4.79倍，可见，能源消费的平衡，增加或减少，均为经济发展的阶段和状况使然，非为计划或控制的结果。

　　简单控制能源消费总量，意味着什么呢？反观能源消费与经济增长的关系就会发现，控制能源总量，也就控制了经济发展的速度、规模和水平，而经济发展又有其自身规律，不是人为能够控制的，强行控制能源消费，只能在经济形势偏好的时候错失发展机遇，打压经济增长，而在经济低迷时为了消耗总量目标而浪费能源。第二，简单行政手段总量控制与市场机制背道而驰，改革的方向是弱化计划管制，强化市场机制，总量目标分解细化，责任考核与乌纱帽挂钩，比计划、管制有过之而无不及。第三，总量控制的经济社会效果可能是负面的，分解的地区总量控制，必然导致地区分割，画地为牢，增加全社会的能源成本，降低全社会的能源效率。一个地区如果完不成总量目标，为了政绩和乌纱帽，必然拉闸断电，工厂停产，居民停电，工人失业，社会代价可见一斑。第四，能源消费总量控制对环境保护也可能产生不利影响，燃煤电厂的脱硫、脱硝、除尘、污水治理设施的运行，这些关键性的蓝天碧水工程手段，没有能源消耗是不可能运行的，由于污染控制不产生GDP，反而有直接成本，企业和地方政府“节能”的首选，可能就是关停这些治污设施。第五，机械的简单行政管制，可能引起一系列违法乱纪现象，例如走私，统计数据造假，指标分解和考核造成腐败等。

　　严控“虚假”需求

　　如果中国不实行能源消费的总量控制，是否会有可能造成市场和可持续风险？韩国1971年能源消费总量只有0.17亿吨标油，到2009年，总量达到2.29亿吨标油，净增12.5倍，进入21世纪，仍在较快增长。而新加坡的能源消耗，从1971年的270万吨标油增加到2000年的1920万吨标油，随后波动下降，2009年为1850万吨标油，已进入稳中有降阶段。如果中国在2020年完成工业化、城市化进程，能源消费的峰值也将出现，届时，无需控制，自然会稳中有降。但是，如果中国的工业化、城市化进程持续到2030年以后，则峰值可能出现类似于韩国的情况，难以见顶。鉴于我国的人口特征，工业化和城市化水平，后一种情况的可能性似乎较大，这样，能源供给的市场风险，能源安全和可持续性挑战必然加大。从这一意义上讲，能源消费的总量控制具有战略必然性和必要性。

　　这里似乎存在一个悖论，一方面，不宜总量控制，另一方面，需要总量控制，如何化解这一悖论？能源消费的目的有两个：一是用以资产存量，物化到基础设施、房屋建筑及人力资本（知识）；二是用以消费的流量，如污水处理要用电，家庭、街道和办公楼宇的用能。前者一旦有了，则无需再增加，例如欧洲、日本，存量已经饱和。后者是生活品质的保障，随消费水平提高而增加，大量存量的积累，显然需要热值高、价格低的化石能源，而居民直接消费，可再生能源可以满足相当部分的流量需求。不论是采用还是不采用总量控制，人类社会发展均需要满足存量和流量的需求。而这种存量和流量的需求，有的是真实的、必要的，有的则是虚假的、浪费的。例如房屋建筑，本来应该是存量，但我们由于规划、质量和管理上的原因，建好没几年就要拆，有的甚至还没建好就要拆，形成不了存量，浪费大量的能源。如果我们的建筑物靠自然通风无需空调，但采用玻璃幕墙不能自然采光通风，需要人为光源、通风和空调，增加不真实的流量需求。我们需要控制的能源消费，应该是那部分虚假的、浪费的，而不是真实的、必要的。

　　借力市场之手

　　由此看来，能源消费总量是需要控制，但不是计划管制。首先，这种控制是有选择性的，对象是化石能源而非可再生能源，是虚假的浪费的消耗而非真实的必要的消费。第二，这种控制应强调法制而非行政管制。视城市规划为儿戏而随意更改造成消费、有标准不执行、忽略工程质量形成豆腐渣工程，必须要追责，要有人承担责任。这是节能最为有效的手段。第三，这种控制必须有弹性，有市场激励。不仅不应该每年核算问责，而应允许5年计划之间的互通有无，今年节省的能源消费量，可以转接到来年；甲地区的剩余量，可以续到亏空量的乙地区，京都议定书的三个灵活机制，对中国能源消费的总量控制，显然具有借鉴和实践意义。第四，这种控制必须是有效率的，有限的能源资源需要有高效产出，需要保障生活品质。这就要求理顺能源价格，鼓励竞争，用市场手段而非行政手段打压低效和浪费。合理的能源价格，必然会淘汰低能效的企业和产品。阶梯电价的阶差必须要足够高，才能真正起到遏制奢侈浪费用电的消费。而且，阶梯电价的价差收益，应该为全社会拥有，用以补贴穷人和可再生能源发展，不能成为电力企业的私人收益。第五，这种控制要有利于可再生能源的发展，包括非商品能源的大规模利用，经济发展和生活品质需要的是价格可接受的能源，而并不一定是化石能源，如果太阳能热水器能够提供生活用热水，显然没有必要燃用化石能源。

　　由于经济发展的自身规律和经济形势的不可预见性，采用行政手段实现能源消费总量不可取。我们并不希望经济衰退，我们的本意并不是采用控制能源消费来打压经济。但是，经济发展的阶段特征表明，控制市场风险、保障能源安全和可持续发展，需要对能源消费总量有所控制。通过法制和市场手段，可以确保经济稳定运行，可以过滤掉虚假的、浪费的能源需求，从而使能源消费是真实的、有效的。

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长、BMW中经智库专家