大学制度改革应推进高校自治

　　刘晓忠

　　 伴随着《高等学校章程制定暂行办法》和《学校教职工代表大会规定》等于1月1日实施，教育部于近日举行新闻通气会要求所有高校今年全面启动章程制定工作。

　　 高校章程是确定高校处理与政府、社会之关系和高校内部治理的纲领性、规范性制度。目前教育部的数据显示，中国公立高校多数没有章程，已有章程的也不符合现代大学制度之要求。而作为高校内部宪章的高校章程是构建现代大学制度的基础性治理框架，当前教育部引导高校章程的建立无疑为高校去行政化、管办分离和教授治校等提供规范化的制度保障。

　　 当下大学行政化、学术地位下降和学术自律倒退、学校发展同质化等问题日益突出，国内部分中学生开始选择“洋高考”挤入全球一流学府，使本科生在中国赴美留学的比重由之前的14.7%升至去年的36.2%，从而对中国高校的优质生源产生突出的分流效应。是次高校章程的构建是在国家中长期教育规划下探索现代大学制度的重要内容之一。

　　 不过，根据现行规定，高校章程由学校采取开门立法的方式起草，草案由教职工代表大会讨论、校长办公室会议审议、学校党委会审定，再由高校法定代表法签发，同时教育部等提前介入和参与高校的章程制定工作。显然，这使高校行政权与学术权的边界不够清晰，如《高等教育法》规定高校实行基础党委领导下的校长负责制，党委享有重大问题和事项的决策权和学校全局工作的领导权，但如何定义重大问题和事项，且党委的决策和领导责任如何与现代大学制度相契合则并不清晰，从而使行政权与学术权的权责边界难以厘定，这客观上导致了高校的管办分离、高校自治和教授治校等在实践中难以找到切实有效的落点。

　　 同时，当前校长办公室和党委对由教代会通过的章程草案拥有审定否决权，存在高校行政权凌驾于学术权之上之虞，这将难以推进高校自治、去行政化等改革诉求，而现代大学制度下的行政权则是为高校学术权提供服务和降低学术交流成本。此外，教育部等提前介入高校章程的制定工作则使高校难以摆脱外部行政之干扰。毕竟，高校章程的内容框架、规则解释权和审批权都归教育主管部门，无疑难以有效激励高校教职工参与高校章程制定，使高校章程同质化。

　　 当前现代大学制度改革必须以党领导下的校长负责制为前提，且在这个基本前提下存在高校自治和去行政化之广泛空间。首先高校章程应由校委会召集教代会，并赋予教职工和学生决策权（目前为讨论建议权、通过权和评议监督权），然后通过教职工和学生代表大会的章程草案报请人大等进行合法性审议后自行确立，教育部门则依据现行教育法规和高校章程对高校进行规范性和程序性监管，逐渐取消教育主管部门审定高校章程的权限。

　　 其次，现代大学制度建设并非是在高校简单地移植类似于美国大学董事会、评议会和教授会等等机构，而是在党领导下理顺高校治理体制，形成相互制衡的激励相容机制。如高校党委的职责应匡定为高校政治和思想工作，实行间接领导和管理；而校务委员会则作为高校行政机构负责高校的运营管理，并接受党委监督，其中校委会成员可按三三制从党委、高校行政部门、教职工和学生中产生；而学术委员会则主要从教授和学生中选举，并负责学校学位、学科设置等工作；新成立的校董会则作为高校股东和捐款人代表机构负责高校经费筹备和监督等功能；校长则类似于首席执行官在党委领导下作为校委会、学术委员会和校董会等决议的具体执行人，负责高校日常管理工作。

　　 由此可见，校党委由前台的直接管理转变为后台的间接管理，而教育主管部门主要基于现有法规和高校章程进行合规监管，将有助于推动高校管办分离，便于构建高校自治和教授治校的内部治理机制，提高国内高校的国际竞争力，并焕发中国创新之活力。