2012 农村征地制度改革破局

　　本报记者 李会报道

　　终于要着手解决冲突多年也争议多年的农村征地问题了。

　　在不久前闭幕的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝指出，2012年一定要出台相应法规，推进集体土地征收制度改革。而关键就是保障农民的土地财产权。

　　2012，农村征地制度改革有望破局。

　　在2012年，必须在这一问题上取得突破，因为这是解决近年来累积的农村征地尖锐矛盾的唯一办法；在2012年，可以在这一问题上取得突破，因为多年来多个地区制度摸索的经验累积，让突破有了基础。

　　农地转非中的利益纠结

　　“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案,加快开展相关工作,明年一定要出台相应法规。”

　　2011年12月28日，中央农村工作会议在北京闭幕。会上，温家宝指出,推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

　　尚未开口，国土资源部咨询研究中心咨询委员、中国土地学会副理事长黄小虎就深深地叹了一口气。

　　“此次中央能够提出这个问题，这真的是非常不容易。”黄小虎向《中国产经新闻》记者表示，这是农村土地问题中最核心也是最复杂的一个问题。

　　“农地转非的增值归属分歧是目前农村基层矛盾的核心。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田也持同样的观点，他告诉《中国产经新闻》记者，目前，在农地转非增值部分的分配格局中，农民只拿到整体收益的10%-15%，开发商拿到20%-30%，剩下的“大头”则被地方政府拿走。

　　事实上，这样显失公平的利益分配格局，是由于相关法律法规的缺失造成的。

　　我国的土地分为城市国有土地和农村集体土地。就目前而言，这两种土地在征收环节的法律、法规设置差别巨大。

　　在城市中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月出台。

　　首先，该条例明确界定了公共利益征收与商业开发的界限，提出，政府是公共利益征收的唯一补偿主体。

　　其次，在商业开发中，征收过程程序化，同时强调尊重被征收人意愿，明确征收补偿标准。按照规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

　　最后，也是最重要的，条例规定，废除行政强制拆迁，暴力迫使搬迁可追究刑事责任。

　　但是，农村集体土地的征收和补偿，却仍主要以1986年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》为依据，不仅不够细化，而且与现实脱节严重：没有明确界定公共利益征收与商业开发的界限，没有规范征地程序，没有明确禁止强制征地，更重要的是，补偿标准过低。

　　《中华人民共和国土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

　　郑风田指出，农产品价格低，按照被征收土地的原用途给农民以补偿，这就决定了，农民不会在农地转非的巨大增值中获得合理的利益。

　　“相关政策不明确，也会造成地方政府选择性执行。”郑风田举例指出，法律规定有“青苗补偿费”，但每种作物的价值并不同，一些地方政府就会以价格较低的小麦价格来进行补偿，给农民造成损失。

　　相关法律条文的缺失，让失地农民在保护自身利益时无据可凭。

　　各地实践与模式探索

　　法律条文的缺失会造成尖锐的矛盾，但历史的发展不会因条文缺失而停滞。

　　巨大的获利冲动和过大的权限范围导致一些地方政府非理性征地，这就和难以获得合理补偿的失地农民产生了激烈冲突，甚至在一些地方出现了极端事件。农村征地引发了巨大的社会矛盾。

　　在这样的背景下，越来越多的地方在征地问题上开始新的探索。

　　而最具官方意味的政策演进当数农村土地确权工作的推进。

　　早在2002年海南省就已经开始实施农村土地确权的工作。

　　2007年7月1日开始，第二次全国土地调查开始。此次调查历时两年多，耗资150亿元，为铺开农村土地确权颁证工作打下基础。

　　2007年6月，成都与重庆被国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成为这场改革的急先锋。

　　2009年“一号文件”再次强调，“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，并要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织，稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。

　　2011年5月，国土资源部、财政部、农业部联合下发通知，要求2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。

　　所谓农村土地确权，要确定的是农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权和农村土地的承包经营权，而农民则可以拿到《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用证》以及和城市居民一模一样的大红本《房屋所有权证》。

　　这无疑是一个巨大的进步。在郑风田看来，在遇到拆迁的时候，以证为凭，将对农民争取自身利益产生极大的帮助，而农村集体土地确权全覆盖的实现也正是全面解决农村征地问题的重要前提。

　　而黄小虎则更多地关注了各地自发的探索。

　　2009年5月，北京朝阳区崔各庄乡大望京村拆迁。大望京村拆迁补偿总额50亿元，村民通过改造在获得住房的同时，还手握大量现金。与此同时，崔各庄乡制定政策，将劳动力全部农转工，由乡政府托底安置，在完成职业技能与素质培训后上岗就业。同时，乡村集体经济争取到5万平方米商业面积作为实物补偿，谁来开发谁负责筹建，产权归乡集体经济所有，收益按产权制度改革和乡级统筹既定办法返还村级集体，农民每年享受按股分红。

　　由于村民对赔偿标准基本满意，同时又能够通过分红方式持久分享城市化中土地增值的收益，大望京村的拆迁仅53天就完成拆迁，无一例上访，无一例强拆。

　　“大望京村拆迁，以及北京50个城中村的改造模式，其实早已经突破了现有的规定。”黄小虎指出，各地的模式都不成熟，都存在不少问题，但必须尊重各地的探索，因为他们的探索中不少是非常有价值的。

　　例如，与大望京村类似，一些南方省市将农村征地的8%-10%留作农村集体用地，发展非农产业，让农民持续分享土地增值收益。

　　理想的模式与现实的困难

　　“中央农村工作会议提出，要保障农民的土地财产权，要承认财产权，那就要按照财产的交易规则，让农村土地进入市场，给农民谈判权。”黄小虎指出，这是解决农村征地问题的最理想模式，包含两个方面：非公益性的用地，也就是商业开发，不再征收，而是直接进入市场，由交易双方协商确定价格；而公益性的征收，也需要给农民谈判权，要确定好谈判基准。

　　郑风田心中的理想模式与黄小虎类似。

　　“目前急需解决的，是在农村征地环节出台类似《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。”郑风田指出，农地补偿需要政策法规进行规范。

　　首先，需要明确界定的就是公益性征收和商业开发的界限。“什么样的算是公益性的征收？必须要明确。”郑风田指出，可以参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，该条例把“公共利益的需要”界定在：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　其次，在商业开发中，地方政府应该退出征地。“应该让农民和开发商去谈判。”

　　不过，这仅仅是理想中的模式。

　　“尊重农民的财产权本意是这样，但能不能一下做到很难说。土地财政、房地产暴利，这些都是现实的困难。”黄小虎说。

　　在黄小虎看来，必须要转变地方政府经营土地的模式，政府直接经营土地的背后是政府主导发展的模式。所以改起来很难，因为它涉及到我们现在整个的发展方式。但是，难也得去做，因为现在征地导致的地方政府和农民的矛盾太尖锐，可能威胁到稳定。“改革征地制度，改革政府经营土地的制度应该提到我们这个国家改革的战略思考层面上来。”

　　让人欣慰的是，这次中央农村工作会议对这个问题做了重要的阐述和部署。

　　温家宝总理指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作为基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。

　　而“明年一定要出台相应法规”的承诺，则给了9亿农民最大的希望。