高尚全：政府转型是深化改革的当务之急

　　高尚全

　　30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了“效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。

　　政府转型

　　必须坚持科学的功能定位

　　政府功能的科学定位首先取决于政府转型的方向。在经济社会转型期的不同阶段，我们先后提出过政府从直接管理向间接管理转变，政府调节市场、市场引导企业，政府要从经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变。这种情况表明，在政府转型的方向上，社会存在广泛的共识，并且这种共识在不断深化。问题在于，如何将这种共识贯彻到政府功能定位之中。

　　当然，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能，这是政府功能界定必须考虑的。然而，更需要论证的是：政府的哪些职能是现阶段必须但长远要“退出”的，哪些职能无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些职能现阶段很“弱”而长远是需要加强的，哪些职能现阶段和长远都是必须的。只有回答了这些问题，政府功能的科学界定才有可能，政府转型才能切实推进。

　　建立完善公共财政

　　是实现政府转型的重要保证

　　公共财政就是满足社会公共需要的政府(国家)财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。与计划经济时期的政府(国家)财政不同，公共财政的运行范围不是局限于国有制或全民所有制，而是面向整个社会；同时，公共财政的运行机制也不是封闭性的，而是受到社会广泛监督和制约的。

　　从体制创新来说，完善公共财政不仅要求建立规范的转移支付制度，公平的税收制度，而且还应使财政运行置于广泛的社会监督之下。只有这样，才能真正保证公共资源的公平、公正和有效配置，形成合理的财政支出结构。目前财政支出中专项拨款比重过大，很容易造成体制上的漏洞，甚至产生层层“截流”现象，使公共财政资源没有用于公共领域。我们还有许多政府收费和支出没有纳入预算，基本处于行政和社会监督之外，这不仅影响公共资源的有效配置，而且也是腐败的根源之一。

　　建立有效的权力制约

　　与监督制度是政府转型的关键

　　建立和完善权力制约与监督机制，第一要在权力运行中贯彻法治原则，即坚持依法行政。政府依法行政是防止政府滥用权力、维护公民基本权利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府权力才有可能被限制在合理范围之内，实现向公共服务型政府转型。第二是坚持行政公开，“透明”行政，避免“暗箱”操作。第三是完善政府行政的横向监督机制。横向监督机制有利于克服政府层级之间信息不对称的弊端，是公共权力运行真正符合社会需求的保障。第四是加强反垄断机制的建设。

　　转型期的垄断具有明显的权力与市场相结合的特征，同时又有与传统社会主义相联系的国有经济理念和所谓资源稀缺性、自然垄断性等支撑“依据”，但实际上在垄断集团的利益驱使下，往往演变为集团转嫁经营成本和谋取超额利润的工具。反垄断的要害在于引入权利平等的竞争者，如果一定要坚持垄断，就必须把垄断部门置于公开的社会监督之下。

　　作者系中国体制改革研究会会长