高福利政策还能慷慨多久

　　——意大利养老金体系概况与分析

　　当前，意大利深陷债务危机漩涡之中。追本溯源，过于慷慨的养老金给付、调整失时的高福利政策，再加上老龄化成本的不断显性化和货币化，造成日益沉重的支出负担，是政府债台高筑的重要原因之一。

　　■ 王朝才 刘军民

　　意大利养老保险体系的组成

　　2010年，国家社会保险局的收支规模达到2400亿欧元，在意大利国家部委中，其预算规模排名第二。

　　意大利养老金制度最早起源于1898年，并在第二次世界大战后逐步发展完善起来。意大利1947年的宪法第三十八条规定，“每个劳动者在年老、残废、患病、遭遇工伤事故以及非自愿性失业时，均有权得到足够的保障和保护，获得与其生活所需相应的资财。”

　　意大利社会保障体系根据保障对象的不同而实施分类管理，依此设立了相应的机构来负责各块社会保障基金的运行和管理，各个系统的筹资政策、养老金待遇和管理要求不一样，国家层次的养老金管理机构主要有：

　　一是国家社会保险局，主要负责广大普通劳动者（在企业、私营部门工作的职工）的养老金业务。该机构所掌管的基金覆盖了社会保障的主体，这一体系中的人群最广，超过2千多万人，该机构负责超过80%以上的社保职责和支出，保障内容包括养老金给付、伤残保险、失业保险、社会救助、遗属抚恤等等。在缴费上，从1995年改革到目前的政策，是劳动报酬的32.7%，其中按雇主23.81%，雇员8.89%的比例缴费。2010年，该机构的收支规模达到2400亿欧元，在意大利国家部委中，其预算规模排名第二。

　　二是国家雇员保险局，负责包括国家公务员、警察、教师、医生等国家雇员的养老金和其他社会福利。2010年这一体系中覆盖了340万在职人员和274万退休国家雇员，支付的退休金达到580.03亿欧元。缴费比例为劳动报酬的32.95%，其中雇主缴费24.2%，雇员缴费8.75%。国家社会保险局和国家雇员保险局负责的人群占社会群体的95%左右。

　　三是针对专业技术行业和自由职业者的各种养老计划。这些特殊职业包括律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员等，共21类，由相应的各行业协会来组织管理。目前，这类专业技术行业养老金计划共有130万左右的参保人数。

　　四是各类企业补充养老保险、退职金、私人养老基金。上述3类机构所管理的社保基金都属于政策规定的强制性社会保险，除此之外还有劳动者个人自愿参与的补充养老保险和商业养老保险，以及“退职金”。补充性养老保险具有以下几个特征：自愿参与、基金积累制、聘请专业机构进行投资运营和管理。

　　在意大利，补充类、商业类养老保险基金总体上发展还很不充分，目前只覆盖全部人口的13%。至于纯商业性私人养老保险，只有为数不多的高收入阶层，如经理层、银行和保险从业人员购买，不到总劳动人口的3%。上述这些补充和商业养老保险基金由专门的独立机构来监管，该机构成立于1996年至1997年间。

　　初步形成了多层次的社会养老保障体系

　　经过历次改革和发展，意大利已基本形成了3个支柱构筑的养老保险体系框架，尽管目前第二支柱和第三支柱发育还不够充分。

　　第一支柱为强制性的公共养老保险计划，这是意大利养老保险体系最主要的部分。包括2个层次：一个层次属于养老社会救助，对从未工作过的65岁以上意大利国籍的公民，给予每年5317.65欧元的养老保障，这一层次与缴费无关联。另一个在此之上层次的公共养老保险计划以缴费为基础（劳动者根据收入按比例缴费，总体上约为20%），雇主和雇员缴费都可税前扣除。公共养老金计划覆盖了所有的就业人口，保障的内容包括退休、伤残、遗属抚恤等。

　　第二支柱为补充性的职业保险计划，是自愿性计划，通常也由雇主和雇员缴费。根据其属性，补充养老保险计划为完全意义上的缴费关联型的积累制。目前补充养老计划有2种主要形式：行业封闭的契约型职业养老金和开放式的职业养老金，截至2009年6月，前者覆盖大约204.8万人，后者覆盖大约80.6万人。

　　此外，补充养老保险计划另一个重要部分是“退职金”，或称“解雇金”制度。它在1982年由意大利法律规定企业应设立，其实质上是法律规定的一种工资延迟支付制度，由雇主将劳动者工资的6.91%的部分暂时留存，待劳动合同结束时一次性支付给雇员，从而使职工在离职或被解雇的时候获得一笔流动性保障。在意大利2300多万的劳动人口中，大约有540万人进入了这一体系。补充性养老保险缴费可享受免税政策，即在税前予以扣除，最高扣除比例可达工资数的12%，但年度内不超过5000欧元。

　　第三支柱为自愿性商业养老保险计划和私人养老保险计划，实行完全的积累制或基金制度，由分散化的金融机构进行投资运作和管理，参保人员退休后进行资本化给付。截至2009年6月，参加这一纯商业性养老保险计划的社会成员仅有77.7万人，不到总就业人口的3%。

　　意大利社会保障支出及养老金负担

　　2010年，意大利包括医疗卫生在内全口径的社会保障支出占GDP的比重达到26.7%。

　　在意大利，养老金支出已成为公共支出的最主要部分。2010年，意大利包括医疗卫生在内全口径的社会保障支出占GDP的比重达到26.7%，占据全部公共支出的半壁江山。其中分为现金形式支出的社会保障和以服务形式支出的社会保障，养老金支付占GDP比重达15.3%，加上伤残金、失业金、家计调查困难救助等达到GDP的19.3%。随着老龄化的进一步加剧，预计到2030年，意大利养老金支出将进一步上升到GDP的23%。

　　意大利养老金体制的几个基本特点

　　意大利社会养老保险体制的建立受德国模式的影响，即建立在雇佣劳动关系的基础上，雇主和雇员同时缴纳社会保险金。

　　1．形成了以劳动关系为基础的社会保险体制。意大利社会养老保险体制的建立受德国模式的影响，属于俾斯麦型，即建立在雇佣劳动关系的基础上，雇主和雇员同时缴纳社会保险金。

　　2．行业分割，体系“碎片化”。如前所述，意大利按职业、行业的不同设立不同的养老金计划和管理机构。各类计划的缴费和待遇水平有显著差异，总体上国家雇员的养老金缴费和待遇都较高；自由职业和特殊行业缴费率较低，但保障待遇也较低。

　　3．现收现付制的公共养老金运行模式。意大利在1957年至1968年间确立了现收现付制的养老金财务模式，并实行以工资（收入）关联型的计付方法，主要目的是增强社保的再分配功能。在1995年的改革之前，职工养老金待遇与其退休前工资和收入水平相挂钩，尽管在1995年引入了“名义账户制”，但总体上公共养老计划仍属于现收现付制，而非积累制。

　　4．高缴费率。现阶段，普通劳动者的公共养老金计划按工资的32.7%比例缴费，公职人员养老金缴费率为32.95%。据相关机构的统计，2007年意大利社会保障税率达到43.3%，2006年为42.1%，超过2006年欧洲平均税率的39.8%，欧元区税率的40.4%。

　　5．高替代率。二十世纪六七十年代是意大利工业经济发展的黄金时期，由于经济增长幅度较快，制度给予的养老金待遇十分慷慨，对劳动者退休给予了很多的权益。1969年进一步确立了收入关联型的养老金给付计算方法，养老金替代率曾经一度高达95%。到20世纪90年代初，根据经合组织的数据，意大利退休职工养老金的总和替代率平均达到78.8%（净替代率达到88.8%），远高于经合组织国家同期平均水平的56.9%（净替代率68.7%）。

　　面临的挑战

　　总体来看，近一个时期，意大利养老保险体系面临的主要挑战是不断增长的人均预期寿命、生育率的不断下降，以及原有制度中高待遇政策难以短期扭转，使得基金出现入不敷出的压力，制度运行面临不可持续的风险。

　　一是人口预期寿命的增长。意大利人均寿命基本上以每10年增长30个月的速度在增长。1990年，意大利女性和男性的人均预期寿命分别为80.2岁和73.6岁，2011年分别上升到84.5岁和78.9岁，预计2060年将进一步上升到89.7岁和85.5岁。

　　二是人口老龄化趋势不断加深。在人口预期寿命不断增长的背景下，加上二战后“婴儿潮”时期出生的人口也渐次进入退休年龄，使得老龄化程度不断加深。2011年，意大利65岁以上的人口数占总人口数的比例为20%，2060年将上升到32%，即每3个人里就将有1个65岁以上的老人。

　　三是赡养比将不断上升，社保负担加重。低出生率和高预期寿命导致赡养率不断上升。生育率指标从1961年的2.41下降到2004年的1.33。赡养负担不断加重，2010年，65岁以上人口数与15至64岁人口数的比例为30.8%，到2060年将大幅上升到56.6%。总抚养比指标将从2010年的52.2%上升到2060年的78.9%。如果制度不改革的话，预计到2050年，意大利将成为世界上首个领取养老金的人口数超过工作缴费人数的国家。

　　四是高缴费率和高替代率，导致一个时期低龄退休、提前退休状况十分普遍。由于旧制度允许提前退休且无任何惩罚措施，而高缴费率对劳动工作产生扭曲性激励（因为工作时间越长就意味着要缴费越多，尽早退休可避免高比例缴费），再加上养老金的给付水平与退休年龄之间缺乏合理的关系，多缴费并不能多受益，导致在各工业国家中意大利人退休的年龄最早。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）