政府财政还不能完全承担农业所需补贴

　　——与国务院发展研究中心研究员程国强的对话

　　提要：怎样补贴农业是世界各国普遍关注而又存在较大分歧的重要问题，但有一点可以确定，在发达国家百余年的发展史中，农业补贴对其现代化功不可没。2011年，我国之所以取得粮食生产“八连增”和农民收入“八连快”，也与这些年启动并不断加强农业补贴有关。在这种情况下，如何看待农业补贴过程中的经验？如何在合理范围内补贴、支持和保护农业？对这些问题的探索和研究，不但有较大的理论意义而且有较强的现实针对性。

　　○目前，我国实行工业反哺农业、城市支持农村的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。不断加大对农业的支持与保护，早已成为学术界乃至整个社会的共识。

　　○我国农业补贴政策已经由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者全面转型，初步形成价格支持、直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架。

　　○当前，应在系统评估我国现行农业补贴政策实施效果的基础上，探索设计工业化中期阶段我国农业补贴制度的基本框架，构建适合我国国情，指向明确、结构合理、受益直接、操作简便的农业补贴政策体系。

　　记者：现在，我国工业化、城镇化进入快速发展阶段，人均GDP已超过4000美元。经济发展的国际经验表明，目前我国实行工业反哺农业、城市支持农村的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。不断加大对农业的支持与保护，早已成为学术界乃至整个社会的共识。但在很多年前却不是这个样子。

　　程国强：的确如此。20年前，我的博士论文就将农业补贴问题作为研究的重点，当时我国的人均GDP不足400美元。当时令我困惑的是，为什么发达国家普遍给予农业高保护、高补贴，而大多数发展中国家则对农业实行歧视、征税的政策？农业保护与经济发展之间究竟有怎样的关系？在经济增长过程中，一个国家实现从剥夺农业向补贴农业的政策转变的时机和条件是什么？如何顺应经济发展的客观规律，及时调整政策倾向，支持补贴农业，避免经济增长落入“李嘉图陷阱”？

　　20年后的今天，加大对农业的支持与保护，早已成为学术界乃至整个社会的共识。这些年来，我国根据工业化、城镇化发展的新形势，不断探索支持农业、补贴农业的机制与政策。如2002年以来，国家启动良种补贴政策，从大豆试点开始，目前已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯等农产品；建立粮食直接补贴制度，为农民提供农机购置补贴、农资综合直接补贴。这些政策措施，对保护农民利益、提高农民种粮积极性、保持粮食生产稳定发展、确保国家粮食安全，发挥了极其重要的作用，也为我国建立和完善农业支持保护体系积累了难得的经验。

　　记者：新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化提供原始积累。进入新世纪以来，我国实施一系列强农惠农富农政策，全面实现由对农业征税向反哺农业的政策转型，初步建立了新时期农业补贴的制度框架，政策创新为农业发展作出了很大贡献。

　　程国强：我国农业补贴的政策取向可分为3个阶段，即工业化起步阶段的农业负保护政策，工业化进入快速发展时期的农业取予平衡政策，以及工业化中期阶段农业政策的全面转型。农业负保护政策主要通过工农产品价格剪刀差和农业征税实现；对负保护政策的调整，以提高农产品收购价格、实行农产品价格支持以及增加财政支农投入为标志；新世纪以来全面取消农业税，探索实施农产品价格支持措施和直接补贴政策等，则意味着我国已初步建立农业补贴制度的基本框架。

　　进入新世纪以来，中央提出了把解决好“三农”问题作为全党工作“重中之重”的战略思想，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针。自2004年起，连续出台多个事关“农业、农村、农民”的中央“一号文件”，以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，共同构成新时期我国农业政策的制度框架，实施了一系列补贴支持农业的政策措施，这意味着我国农业政策的全面转型。其基本特征如下：第一，价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施。第二，政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式。第三，农业补贴总额和支持水平大幅提高。第四，农民负担大幅减轻。第五，对农业综合服务支持持续增加。

　　由此可见，我国农业补贴政策已经由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者全面转型，初步形成价格支持、直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架。然而，与工业化、城镇化快速推进对农业发展的战略需求相比，目前中国农业的基础仍然十分薄弱，需要补贴的领域和环节较多，补贴资金需求巨大。但现阶段中国国力财力相对有限，政府财政还不能完全承担农业所需补贴。

　　记者：世界各国都很关注农业补贴政策创新。我们也应在系统评估我国现行农业补贴政策实施效果的基础上，深入研究现阶段我国农业补贴政策选择的关键问题，探索设计工业化中期阶段我国农业补贴制度的基本框架，构建适合我国国情，指向明确、结构合理、受益直接、操作简便的农业补贴政策体系。目前，国内部分学者以及基层干部对现行农业补贴政策特别是种粮直接补贴、良种补贴等提出了一些建议。有人认为，应把目前给予农民的补贴集中起来使用，为农村建设办一些大事。也有人认为，补贴应该全面覆盖到不同地区和不同农产品，不能只针对主产区和重点农产品。

　　程国强：当前，需要研究的问题还很多，最主要、最迫切解决的包括以下几个方面：

　　第一，农业补贴的目标究竟是什么？一般而言，农业政策的主要目标包括粮食安全、农民收入、食品安全、环境保护和农业竞争力等内容。综合考虑中国基本国情和当前所处的发展阶段，农业补贴政策的目标重点究竟是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，还是增加农民收入，或者保供给促增收兼而有之？保供给，是我国现阶段和今后相当长的时期内农业发展的主要任务；促增收，始终是我国“三农”工作的根本任务，两者互为基础、互为前提，这是否应该成为中国农业补贴制度设计的出发点和落脚点？在具体政策设计中，如何确定补贴政策工具的目标指向？

　　第二，应该如何补贴？是全面覆盖，还是突出重点？在中国目前的发展阶段，政府还不具备大规模补贴农业的能力。从国际经验看，即使是发达国家，也没有哪个国家能够完全承受巨额补贴资金需求，除美国、欧盟、日本等对农业提供较多的补贴支持外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国对农业只提供为数有限的补贴甚至不提供补贴，而采取其他方式对农业提供支持。需要研究的是，在目前的发展阶段，中国的农业补贴，是否应量力而行、循序渐进？是否应着力增强补贴的针对性和有效性，提高政策实施效率？

　　第三，应该选择怎样的政策工具？发达国家经过多年的探索实践，形成了各式各样的补贴方法。现阶段中国究竟应该选择怎样的补贴政策工具？学术界许多人提出，中国应采取直接补贴措施，理由是价格支持措施被批评为扭曲市场、效率低下。但也有学者认为，直接补贴的生产效应具有边际递减特征，最终将失去刺激生产的作用，转变为单纯的收入支持政策。需要研究的是，若从我国的实际出发，在目前的发展阶段，我们用直接补贴替代价格支持的条件和时机是否已经成熟？价格支持是否应该是今后相当长的时间内中国农业补贴政策的基础性措施？

　　第四，政策如何操作？政策设计是否合理，最重要的检验标准是能否有效操作和执行，这直接决定着政策目标的实现。如有学者建议，为了克服目前补贴支持政策所出现的一些问题，我国应考虑建立差价补贴制度。国外经验表明，差价补贴是从价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，既有价格支持的特征，也有直接补贴的性质。但政策操作的难点在于，政府部门必须掌握粮食主产区各农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。而目前中国还不能有效掌握这些基础数据，因此该政策虽受到关注，但尚难以被提上议事日程。这就意味着，政策设计必须从现阶段基本国情出发，系统研究政策的适应性与可操作性，避免政策实施的走样、漏损，防止出现逆向效应。