关于国库统计分析的几个问题

　　刘贵生

　　人民银行开展国库统计分析工作始于二十世纪90年代，最初是为了配合分税制改革协助有关部门核实财政统计数据，其内容主要是对各级国库办理的预算收支数据进行简单汇总。进入二十一世纪，我国经济的快速发展推动财政预算收支规模显著扩大，国库资金变动对社会资金供给的影响不断增强，国库统计分析的作用日益显现。当前，随着我国市场经济改革的推进，经济主体多元化、经济活动复杂化，宏观决策层更加需要及时全面掌握经济动态信息，各方面对国库统计分析的要求也越来越高。尽管如此，关于国库统计分析的理论研究还很薄弱，对一些基本问题还有待进一步深化讨论、增强共识。

　　一、国库统计分析的特点国库会计核算、国库统计分析、国库监督管理、国库现金管理、储蓄类国债发行与兑付是人民银行经理国库的主要工作，可见，国库统计分析是人民银行国库工作的重要组成部分。国库统计分析是指各级国库围绕国库资金运行过程及结果进行信息收集、整理和调查研究，并对国库资金运行过程和结果进行描述和反映，以供宏观决策参考的有关工作的总称。国库统计分析属于部门统计分析，包括国库统计和国库分析两部分。国库统计是对国库资金收入、支出、退库以及国债发行与兑付等国库资金收支活动的计量，形成国库统计数据和报表，为国库分析提供基础信息；国库分析是利用国库统计所取得的信息和成果，结合宏观、微观经济运行的相关信息，对国库资金运行的情况进行分析，揭示国库资金运行的本质及其规律，发现并反映国库资金运行中乃至国民经济发展中存在的矛盾与问题，提出促进国库资金健康运行的对策建议，并对未来一定时期内国库资金运行状况做出前瞻性的预判。国库统计与国库分析的划分并不是绝对的，就广义概念而言，统计应包含分析的内容，因此，广义的国库统计也是包含国库分析的。

　　国库统计的主体是人民银行（国库部门），对象是缴入国库的财政资金，主要通过对这些财政资金（即国库资金）收入、支出、退库和库存的统计分析，实现对国库资金运行全过程的总体把握。就工作内容而言，国库统计与财政统计存在一定交叉。从表面上看，似乎是财政统计的重复，但事实不然。国库统计明显有别于财政统计，是人民银行一项有独特性的重要工作。二者的主要区别在于：（1）主体与客体不同。财政统计的主体是各级政府财政部门，客体是各级财政资金，财政部门代表政府掌握财政资金的支配权，是财政资金（包含国库资金）收支的决策者。国库统计的主体是人民银行，客体是财政部门存放于国库的资金，人民银行按国家有关法律、法规和规定对国库资金进行管理，是国库资金收支决策的执行者。（2）目的不同。财政统计的主要目的是分析国家预算执行情况，反映和解决预算执行中的问题，为实现国家预算目标服务。国库统计的目的，一是反映国库收支和库存情况，促进国家预算执行；二是反映财政资金流量、存量变化，为央行公开市场操作决策提供参考信息；三是利用国库收支信息分析行业、产业及区域经济发展情况，为央行制定和调整信贷政策提供依据。（3）流量和存量统计的侧重点不同。财政统计侧重于流量，即某一时期内各类预算收入、支出的规模，重点分析预算执行情况；而国库统计则是流量、存量统计并重，主要因为国库资金是中央银行负债的组成部分，国库资金流入或流出央行，会对市场流动性产生较大影响，即国库库存余额的变动规模与趋势是央行货币政策决策必须考量的因素。（4）分析框架不同。财政统计侧重于分析预算收支的进度、特点和财税政策执行中的问题，并提出解决方案；国库统计既要分析国库收支存的特点，又要结合宏观经济、金融运行指标，反映财政、货币等宏观经济政策执行的效果，进而对两大政策之间的关联问题进行分析研究，为促进两大政策的协调提供决策参考。

　　此外，国库统计与金融统计也存在一定的联系，二者都是央行的工作内容，都服务于货币政策的制定与执行。国库统计与金融统计的主要区别是：国库统计以国库资金收支活动为统计对象，反映国库账户资金流入、流出及库存情况；金融统计是对经济中所有部门金融资产和金融负债的流量和存量进行统计，金融统计的范围更广泛。国库统计所进行的政府部门资金流量与存量统计，能提供国家预算执行、国库资金变动情况等详尽信息，可以作为金融统计有益的补充。国库统计分析是央行研究财政资金运行的主要工具，为央行研究财政资金运行与宏观经济、金融运行之间的联系，进行货币政策决策，提供更全面的信息支持。

　　二、开展国库统计分析的重要性作为央行的人民银行是政府机构，负有公共管理职责，而发挥好国库职能，是央行实现公共管理职责的重要体现。国库除了管理好各级政府财政存款账户、办理国家预算资金收入、支出和退库业务并做好相关账务记录以外，还要对预算收支信息进行收集、加工、整理，即开展统计分析。做好国库统计分析，对于加强国库资金管理、促进财政政策与货币政策协调、改善政府宏观调控，促进经济社会健康发展，有着积极的作用。

　　（一）有助于政府部门加强公共管理制定政策是政府部门实施公共管理的主要工作内容，而政策制定必须建立在掌握充分的信息、准确判断形势的基础之上，无论货币政策、财政政策或其他宏观经济政策均如此。从国库统计工作制度的渊源来看，1994年，财政部、人民银行、国家税务总局研究决定，“为了给领导决策提供准确、全面的统计数字”，支持分税制改革，要加强部门之间财政收入数据的核对工作，并联合下发了《关于完善财、税、库“月报”制度的规定的通知》（财预字[94]第251号）。由此可见，国库统计的存在对于保障财政统计数据的可靠性起着不容忽视的作用。与其他大多数中央部门相比，人民银行垂直管理的体制具有独特的优势；同时，与外国央行也有所不同，人民银行分支行机构均负责办理地方各级政府的财政收支。经过20多年发展，各级人民银行建立了一个完整的国库组织体系，每级国库和财政、税务、海关等部门有着天然紧密的业务联系，能及时获得丰富的第一手数据，并高效率地将信息汇总上报到总行，为政府有关部门加强管理和改善宏观调控提供信息支持，有助于提高政府相关决策的科学性和有效性。目前，人民银行应财政部等部门的要求，定期提供为其量身设计的国库统计分析材料，为这些部门的工作提供了诸多便利。

　　（二）有助于货币政策与财政政策协调配合国库资金流出（流入）央行意味着向市场投放（回收）流动性，这体现出宏观经济政策的相互联系。中央银行是货币政策职能部门，货币政策决策也要考虑财政政策及其他政策的情况，特别是随着国库收支规模的扩大，国库资金的波动已经成为影响市场流动性的重要因素之一，对货币政策的影响日益显著。一方面，国库统计分析通过总结国库资金运行的规律和特点，能加强对国库资金变动的预测精度，有助于公开市场操作方案的决策，从而有助于增强货币政策调控的针对性和有效性。另一方面，国库可以充分利用与财政、税务等部门的密切联系，收集分析国家预算及财政政策执行信息，有助于中央银行及时、准确、全面地把握经济发展动态，加强货币政策与财政政策的协调和配合。

　　（三）有助于加强和完善国库资金管理国库资金是关系百姓民生利益的公共资源，加强和完善国库资金管理，是中央银行履行国库职责的重要内容之一。随着我国经济的快速发展，国家财政实力不断增强，国库资金规模日益扩大。科学、合理地管理国库资金，确保国库资金安全性、流动性和收益性的统一，对财政资金的正常使用和高效运作意义重大。人民银行国库部门负责办理国库资金的收纳、划分、留解、退库和支拨等工作，同时也肩负着有效履行对各环节监督管理的职责。国库统计分析是实现和加强国库资金管理的有效途径和重要手段，通过对国库资金运行情况的分析能够发现国库资金管理中存在的问题和薄弱环节，以便尽早采取措施，防范国库资金风险。同时，国库统计分析有助于更好地把握国库资金运行规律，做好国库现金流预测，为国库现金管理决策提供支持，进一步为建立和完善国库现金管理制度提供参考。

　　（四）有助于提升基层人民银行工作的层次和水平履行国库职责是基层人民银行工作职责的重要内容，各级人民银行国库部门不仅要办理好国库收支核算，也要开展统计分析、监督管理等国库业务，加强国库统计分析是基层行全面履行国库职责的内在需要。随着我国经济的发展，地区经济规模不断扩大，各种经济联系愈加复杂，地方政府决策部门更加需要全面、及时掌握预算执行、经济金融运行等信息，以提高决策的针对性、科学性和前瞻性。同时，加强国库统计分析工作，有利于激励和督促国库人员不断地学习思考、深入调查研究，从而促进国库干部队伍锻炼成长。人才是事业发展的决定性因素，人员素质的提高又有利于进一步加强基层央行建设，树立央行良好社会形象。

　　三、新形势下加强国库统计分析的总体要求

　　掌握丰富的信息资源是做好统计分析工作的基础。从财税体制改革发展来看，政府资金越来越多地纳入国库管理是大势所趋，另一方面，国库与财税、海关等部门在长期合作中建立了广泛而密切的联系，国库通过办理国库收支可以更及时、准确、全面地掌握各级政府财政收支信息。同时，作为人民银行的内设机构，国库与货币信贷、调查统计、金融研究等部门合作，也可以比较方便、及时地了解一个地区信贷资金运行情况。地方国库利用这些信息资源开展统计分析工作，能够比较充分地反映地方区域经济运行的状况和特点，可以为地方政府和各有关部门提供具有一定价值的政策建议。

　　（一）把握需求，提高国库统计分析的针对性

　　国库统计分析工作要以需求为导向，即充分把握服务对象的需求。首先要弄清楚国库服务对象需要什么样的分析数据，然后针对需求开展统计分析。同时，既要把握好当前的需求，还要善于发现潜在的需求。对于当前的需求，如行内关注的国库库存信息，财政、税务及其他部门关注的国库收支信息，我们要按需及时报送，并根据受阅人的需求不断完善各种统计报表和分析报告；发现潜在需求，是指我们要根据形势发展变化，并结合当前经济工作中心问题、政策焦点问题、各方面重点关注的问题，主动深入挖掘利用国库所拥有的信息资源，通过优化统计报表、开展专题调研，创造出高质量的统计分析产品，满足多方面、多层次的需求。因此，国库统计分析工作既要针对现实，也要面向未来，以国库信息资源的参考利用价值最大化为目标。

　　（二）夯实基础，强化国库统计分析的基础建设任何一项工作要获得长远发展，都要依赖坚实的基础，国库统计分析工作更是如此。当前，要强化三项基础建设。一是加强国库统计分析队伍建设。各级国库要通过系统培训、岗位交流等多种方式，加大对国库统计分析人员培养的力度，促进人才队伍成长。二是完善国库统计分析指标体系。各级国库应根据经济发展形势并结合地区经济特点，不断优化完善统计分析指标体系，使国库统计信息既全面又实用，能够满足分析和决策需要。三是健全国库统计分析数据库。各级国库要积极和有关部门协调，建立信息交换机制，并充分利用现代科技手段，及时、准确、全面地收集、整理、存储相关信息。

　　（三）突出特色，打造国库统计分析的独特品牌

　　国库统计分析是国库工作的一个重要组成部分，直接关系到央行国库职能的发挥和国库事业的发展。因此要将国库统计分析同货币政策与财政政策紧密相联系，充分利用国库信息资源优势和国库处于央行和财政、税务等部门之间的区位优势，围绕国库资金运行与宏观经济、财政、金融运行的交叉点，专注对财税、金融关联问题的研究分析，突出国库部门的独特视角，使国库统计分析既有别于货币金融统计分析，也不同于政府财政统计分析，从而形成国库统计分析的特色品牌。

　　（四）求真务实，增强国库统计分析的实际效果

　　国库统计分析工作不是为了分析而分析，要务求取得实实在在的效果，能真正满足使用者的需求，真正有助于促进地方经济的发展，有助于为政策的制定和实施提供有益的参考，有助于促进财政政策和货币政策的协调配合。一是要进一步扩大国库统计分析成果的运用范围；二是积极搭建国库统计分析成果的展示平台；三是进一步加强国库统计分析的理论研究。同时，国库统计分析是一项综合性较强的工作，涉及面广、政策性强，如果“单枪匹马”地进行，困难较多、也难以深入，因此要注意整合国库系统的研究力量，借助行内行外的资源，加强同各有关部门的协作，不断扩展和充实国库统计分析的内容，提升国库统计分析的质量。