地方政府就是一个大投资公司

　　——访复旦大学中国经济研究中心主任张军教授

　　要把地方政府想象成是一个大的投资公司，所以它应该有一张资产负债表，而不能仅仅看它财政上的收支表。

　　◎文/本刊记者 周顺江

　　《中国经贸聚焦》(下称“CBF”)：目前，全国多个省市一改以往“以GDP快速增长为纲”的发展思路，部分经济大省甚至下调了2012年GDP增长目标。您认为，这些省市下调GDP增长目标意味着什么？

　　张军：在中国，中央和地方的关系非常微妙，如果中央政府对2012年乃至对“十二五”期间经济增速有一个向下调整的基调，地方政府——特别是沿海地区的地方政府——会作出一定的响应。所以，下调首先是中央政府和地方政府之间微妙关系的一种结果。

　　第二，在过去两年宏观调控的背景下，沿海发达地区受到了比较严重的负面影响，首当其冲的就是房地产调控，不仅导致沿海地区整个楼市的低迷，还进一步导致所谓土地财政受到影响。在这种情况下，我相信沿海地区的地方政府会对2012年乃至今后几年的经济表现有一个整体判断，这种判断也会迫使它们往下调整经济增长率预期。

　　但有一个问题，中西部地区为什么不下调经济增长预期？刚刚公布的数据说，全国大概有19个省市自治区对2012年的经济增速预期超过两位数，而这些省市自治区大部分都在中西部地区。它们的经济增速目标总体上预设得比较高，原因就是它们认为在下一轮经济发展过程中，该轮到它们来赶超沿海地区了。

　　所以我认为，同样的中央地方关系格局，但中西部地区的政府有一种激励或一种动机向上调整它们的经济增长目标，而沿海地区则向下调。这本身也客观反映在宏观调控背景下或在全球经济衰退的背景下，中西部和沿海地区感受到的经济减速的压力是不同的。

　　所以总体上，我认为这个趋势本身应该是一个可以解释的现象。但我并不认为下调GDP的预期增长率，就意味着沿海地区一定会经历经济减速的过程，因为中国经济本身还处在高速增长阶段。即使外部的地区环境不十分确定，只要国内的宏观政策有所改变，无论是东部还是中西部地区都会保持较快的增长速度。

　　CBF：如果GDP增长率降低，政府的财政收入也将减少。而另一方面，政府在保民生方面的力度又越来越大。您认为，政府如何才能掌握好经济增长速度变缓的火候？

　　张军：中国经济减速本身有可能并不是趋势性的，可能在短期的两三年时间里，经济增长速度会有所放缓。

　　经济减速以后，我觉得应该会对民生开支产生一定的影响，但这取决于政府怎么改变它的财政支出结构。过去两年，包括上海在内的沿海发达地区政府的财政收入已经在减少了。在此情况下，我想政府在确保民生开支继续增加的背景下，一定会做出相应的结构调整，会把基本建设和基础设施支出的规模作一定压缩。例如，可以加大包括保障房建设等在内的民生工程的财政投入力度。

　　钱从哪里来？过去是靠土地财政。现在土地出让收入受到了很大的影响，在这种情况下，可以减少对基础设施支出的规模，但长期这样下去一定会出问题，因为经济持续减速的话，如果整个支出的盘子不能压缩，就只能要靠举债，这会让举债规模不断上升。现在，中央已经在试点允许部分地方政府发行地方债，金融市场也会对此作出反应，因为在经济减速的情况下，发债的能力会受到很大影响。所以我认为，确保经济较快增长，不仅对中西部地区，对沿海地区也同样重要。

　　我很不希望这种减速会变成一种所谓的趋势，它可以是一种短期的现象，因为一旦变成一种趋势就会慢慢改变发达地区的地方政府对基本建设和基础设施投入的规模，这个是很可怕的。现在有一种说法，说减速是为了调结构，为了产业转向服务业和金融贸易部门。但我对在减速的背景下能否完成结构调整的任务持怀疑态度。一个很简单的道理，就是经济在减速的时候，外部的投资者一定会表示担忧，可能会调整他们的投资战略。

　　CBF：在去年12月召开的中央经济工作会议上，决策层为今年国家经济发展定的主基调是“稳中求进”，从以往的“保增长”到如今的“稳增长”，反映了怎样的发展思路和经济形势变化？

　　张军：这个解读很有意思，当“稳增长”这个词出来以后，很多人是这样解读的：“稳增长”似乎把增长又提高到了一个新的高度，或者还是强调增长。这就是说，实际上中央政府也意识到目前的经济有减速的迹象，如果政策不加以调整，加上外部经济环境持续恶化，中国经济减速将变得不可避免。这个减速不只是沿海地区，很可能整体经济会出现减速现象。在这种情况下，可能经过判断、讨论，形成了这样一个共识：2012年经济发展的重点恐怕还得“保增长”。但是决策层不用“保增长”这个词，所谓“稳增长”，就是确保增长不至于大起大落，能够相对比较平稳。

　　所以，我估计这里面传递出一个信号，就是还是把增长放在了一个最重要的高度。中国的很多问题，如果没有经济增长的支撑会比较麻烦。而且假如现在有增长的条件，而不去确保经济增长，等错过了这样一个机会或者将来不再具备这样的条件的时候，再想增长是很困难的。

　　CBF：有学者认为，目前中国房地产泡沫已出现破灭的迹象。除房市外，还有巨大的产能泡沫、基础设施泡沫、地方债泡沫、高利贷泡沫。许多国际媒体、投资银行、经济学家也都唱衰中国经济，您的观点是什么？

　　张军：我觉得，外国人有时候会把中国的问题说得很严重，而不完全理解或者不完全搞得清楚这些现象的出现是一个什么问题。比如说地方债，过去两三年，由于中央政府实施“4万亿”的经济刺激计划，分3年时间把4万亿元的财政花出去，并要求地方政府配套。地方政府的配套除了一部分要用财政支出以外，更多的是要通过负债融资来完成政府的开支。但由于地方政府不能发债，所以它的融资只能通过间接的办法(比如银行贷款)来进行。2009年上半年，中央政府发文说地方政府可以通过启动融资平台来解决债务融资的问题。所谓地方融资平台，就是地方政府为特定的项目而设立的一种投资公司，也就是现在很多地方政府搭建的城投一类的公司。

　　“4万亿”里面有一半的投资投向了基础设施，另外一半里面又有一半投向了科教文卫，真正用于生产性投入的比例很小。这几年，全国地方政府共积累了10.7万亿元的存量债务规模，很多人都很担忧，对此隐性债务危机，地方政府怎么还？可是很少有人分析说，地方政府有没有能力来还这个钱。我觉得，我们不能笼统地回答说有没有能力，而要看它的融资结构里有多少是用于所谓有偿还能力的经营性项目，有多少是纯公益的项目。

　　根据现在提供的很多资料可以看出，即使是国家审计署这样的单位，经过调研也发现，这10.7万亿元债务余额规模并不全部包含着政府将来可以违约的风险。即使是不能偿还的部分，我认为在中国形成债务违约风险的几率也很小，因为中央政府和地方政府的财政收入增长每年都在20%-30%之间，好几倍于GDP的增长，所以有足够的公共财政的偿还能力。

　　为什么大家会担心地方政府的债务呢？我想最主要是不理解，中国的地方政府假如仅仅从公共财政上去理解，会发现这10.7万亿元的借款是一个可怕的债务规模。但在中国，需要用另外一个思路去理解地方政府，那就是，要把它想象成是一个大的投资公司，所以它应该有一张资产负债表，而不能仅仅看它财政上的收支表。假如把地方政府想象成一个投资公司，这些钱从某种意义上讲，就不是地方政府借的，而是公司借的，这个公司就是地方融资平台。它有很多债务，可是很少有人看它有多少资产。这些公司一只手向银行借钱，但另一只手并没有把借来的钱消费掉。这跟欧美不一样，欧美国家的政府如果去举债的话，借来的钱大多用于消费和公共服务，并不形成资产。但中国的地方政府，一只手去借债，另一只手形成了资产。

　　所以，如果地方政府真的是一个公司的话，这10.7万亿元债务有什么了不起呢？试想它拥有多少资产呢？轨道交通、经济适用房、保障房，以及各种各样的其他资产，这些资产只是说在目前的状况下不能流动，所以还需要经过一系列制度和政策改革，让它们在紧急的情况下，至少有一部分是可以变现的。

　　CBF：您对中国经济发展的前景怎么看？是否认为会出现硬着陆的现象？

　　张军：首先，我认为中国经济在短期内并不会出现大起大落的现象，如果没有大起大落，也就不存在硬着落的问题。我个人对中国经济的发展前景还是谨慎乐观的，硬着陆的几率很小，一方面是因为中西部地区经济还有巨大的空间，可以吸纳更多的投资。另外一方面，我对国际经济形势总体上并不那么悲观，即使是像欧元区的这些问题，我想它们会慢慢走出目前的困境。欧元区这两年尽管有一些国家出现了违约风险，但我觉得主要的领头羊——包括法国、德国以及北欧的经济——并没有大的问题。事实上，去年中国对欧盟的出口增长仍然比较快，更何况欧盟自身也在努力，不断地给成员国增加很多约束条件，希望能够尽快降低违约风险。这也许不能解决眼前问题，但可以解决长远问题。

　　关键是我们自己的预判不能出现严重失误。在媒体上，唱衰的比较有市场，国际上也是这样，讲中国要崩溃了大家就特别感兴趣，我觉得现在特别需要一种声音来对冲这种想法。目前这波唱衰的势头其实比不过上世纪90年代末，当时国有企业职工下岗、银行坏账等问题更严重。但是后来做了很大的调整，2001年以后，中国经济又开始进入到一个比较快速的发展阶段，到现在为止差不多持续了10年。

　　现在，国有企业和银行坏账的问题基本上都已解决了，就业问题的压力虽然仍然比较大，但并不像当初那么大。所以这个时候唱衰，我觉得理由实在不那么充分。仅仅看投资是不是多了，消费是不是少了，这些问题我觉得很难令人信服。说到消费，很多人都有一个论点说消费不足，一方面是因为他们老是看发达国家的GDP占比。这是不可比的，因为消费是代表国民收入分配的结果，而国民收入分配的前提是经济要增长。可是中国现在还不到那个阶段，不能模仿发达国家的支出结构。中国需要在未来十几二十年里提高人均GDP水平，而人均GDP的提高要靠提高劳动生产率，劳动生产率的提高又要靠投资。现在，中国如果把国民收入的一大半都消费掉，在未来提高生产率的能力就会受到损害。中国之所以在过去的二三十年里，人均GDP、经济总量能够提高这么快，靠的不是把国民收入的大部分都消费掉，而是靠有比较高的积累。

　　有很多国家很早地实行了民主制度，民选政府一定把国家财政用于消费、用于老百姓，所以积累下来的东西会很少。中国包括东亚经济体早期也是这样，这应该是个福音，因为有这么好的储蓄，可以做很多事情。短期里，可以不断地通过投资提高资本存量，所以生产率才会不断地提高。中国现在很多行业和地区，生产率的差别比较大，这些差别的缺口需要通过投资来慢慢弥补。

　　所以，我觉得现在国家过分地强调要大幅度提高消费占比是错误的。消费占比下降不等于消费不增长，只是它的增长速度没有GDP增速那么快，所以比例上显得低。在上世纪80年代，中国的消费占比曾经很高，原因是分母小，GDP增长慢。