蔡继明：土改不能永久等待

　　李 果；纪睿坤

　　这已经是蔡继明第N次对土改问题进行提案。

　　据国土部消息，今年年底之前，要完成《土地管理法》的修订工作，由于牵涉土地利益矛盾问题，该法已经数度难产。

　　虽然已经提案了很多年，然而2012年，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明还是瞄准了今年《土地管理法》修订出台的最后时机，抛出以彻底改革征地制度、废除土地城乡二元问题为基调的“土改论”。

　　“同地同价”

　　由国土资源部主持修订的《土地管理法修改草案》，目前正在广泛征求意见。

　　有分析人士认为，土地管理法屡次修改难以通过，根本矛盾在于征地问题。

　　蔡继明认为，要严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。

　　据悉，目前我国的征地制度主要依据《宪法》相关规定，即政府可以出于公共利益的需要，对农村集体的土地进行依法征收征用，并给予一定的补偿。

　　但《宪法》同时规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。

　　蔡继明认为，这里面存在两个标准，一个是依据公共利益的需要来征地，即在城市建设当中，有公共利益的需要，可以进行征地；另外一个依据是，城市的土地归国家所有，只要符合规划，就可以进行整理，从而绕开了公共利益这个条件，而在此次《土地管理法修改草案》里面，基本遵循的是后一条依据，即只要列入城市规划，包括农村土地，政府就可征为国有。

　　据此，蔡继明认为《土地管理法修改草案》对于土地征收的范围界定过宽，并不符合十七届三中全会中提出的“要建立城乡统一的建设用地市场，建设政府行政性征地的范围，要使农村集体建设用地进入市场，和城市国有建设用地同权同地同价”。

　　因此在蔡继明的提案中提出，要严格区分公益性和非公益性用地，并建立统一的城乡建设用地市场，允许农村集体建设用地使用权进入市场，城市新增的非公益性建设用地，可以实行集体所有制，而国家对于城市发展规划中新增的非公益性建设用地，可以按照自愿、公平的原则，通过协商或市场交易将集体土地征购为国有土地，国家不得强行改变非公益性建设用地的所有权属性。

　　上述草案中关于“农村宅基地只能分配给本集体组织成员”的规定，将会滋生小产权房的建设，认为宅基地可以入市流转，以保证在土地公有制的前提下，城市的土地和农村的土地“同地、同权、同价”。

　　蔡继明表示，城市国有的建设用地有偿有期使用，包括允许私营企业特别是外资企业使用，并没有改变国有土地所有权的属性，而恰恰为国有土地所有权提供了在经济上实现的形式。

　　允许农村集体所有的宅基地使用权通过出租、转让、抵押而进入市场，由集体所有制成员以外的经济主体使用，也并没有改变集体土地所有权的属性，而是使农民增加土地财产收入成为可能。

　　蔡继明表示，土地管理法修改草案中，应该允许农村的宅基地使用权进入市场，从而和允许农民住宅进入市场一致起来。

　　蔡因此提出了修改建议：“在保障基本居住条件的前提下，其宅基地使用权在本集体成员之间、集体与集体之间以及城乡之间出租、转让并允许继承和抵押。”

　　“成都模式”可向全国推广

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，随着城市化进程的加速，城市用地紧张局面将进一步趋紧，因此放开城乡统筹将成为趋势，由政府主导的城乡统筹，是否能真正保证农民利益，成为土地改革的另一个焦点。

　　值得一提的是，蔡继明在提案中关于推行农村集体土地入市流转的建议，已经在成都有了成功的实践经验。

　　2007年6月，成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，而改革试验的重点是让农村集体土地入市自由流转。

　　蔡继明对本报记者表示，成都在土地改革中确立的“确权颁证”模式，具备了向全国推广的可能。

　　但蔡同时认为，确权颁证只是第一步，关键是确权的内涵什么？

　　“给你一个土地承包权，或是宅基地使用权，仅仅是名义上的，这些权利能不能转让，能不能出租是关键，所以第二步应该是还权赋能，而成都的改革模式还有待于进一步深化”，蔡继明如是说。

　　尽管蔡对成都的模式持赞同意见，但是他同时认为，在成都进行的土地增减挂钩方面，应该加大集体所有制之间的增减挂钩，而不是把增减挂钩的指标都拿给政府。

　　而著名经济学家华生认为，增减挂钩的实质应该是建设用地的指标和农民工及其家属的安居挂钩：“因为城市化本来就是农村人口的城市化。要增加建设土地，就必须安置农民工及其家属，这样就会从根本上引导地方政府的行为，不安置人就没有土地做建设。而现行的增减挂钩是只要城市周边的地，不考虑几亿农民工及家属，所以耕地占补平衡机制设计上存在重大偏差”。

　　小产权能否合法化

　　日前，国土资源部有关负责人表示，今年我国将在部分地区进行试点，为全面清理小产权房做制度和政策准备。

　　据估计，目前全国小产权房存量在60亿-70亿平方米，占到商品房总量的20%左右。

　　北京大岳咨询公司总经理金永祥认为，农地改革的根本核心是让农民对土地拥有话语权，小产权房能否在农村科学规划的前提下，继续保证其的存在？

　　而尽管小产权房的合法化无疑会减少地方政府土地出让金收入，但蔡继明认为，随着小产权房进入市场，城市大产权房的价格会趋于合理，从而使部分中低收入居民也能买得起或租得起，这就会减轻政府提供保障性住房的压力，从而减少政府的财政支出，同时会降低农民工进城落户的住房门槛。

　　此外，蔡继明认为，小产权房不仅大量、广泛地存在，主要原因是还牵涉到各个方面的利益。

　　首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。

　　甚至许多公务员、领导干部和社会名流都购置了高档小产权房，大大改善了住房条件。再次，在政府保障性住房供给严重不足的情况下，对大量进城务工农民以及外地务工人员来说，小产权房实际上发挥了保障房的作用。

　　蔡继明认为，解决小产权房问题的根本途径有两种，第一是对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。

　　“这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房从而提高了容积率而产生的，承认这类小产权房的合法性，不仅有助于促进农村集体建设用地的节约集约使用，而且有助于农民实现土地的财产收入，从根本上说，是有利于保护而不是损害农民集体土地的产权”，蔡继明如是说。