“国家账本”凸显“为国理财、为民服务”

　　2012年3月6日 来源：中国财经报

　　预算报告解读①

　　财政收入首超10万亿元

　　财政收入中相当大的部分以劳动报酬、各种直接或间接生产生活补贴等多种支出形式转移给居民个人，这些都增加了个人收入或减轻了个人负担。

　　财政作为庶政之母、邦国之本，一个重要方面是集中一部分国民收入用于满足公共需要，以调节资源配置、公平收入分配和促进经济社会发展。从这个意义上说，做大财政“蛋糕”是财政工作的永恒主题。

　　在促进经济平稳较快发展的基础上，我国的财政“蛋糕”越做越大。提交全国人大审议的预算报告显示，2011年全国财政收入首次突破10万亿元，达到103740.01亿元，比上年增长24.8%。加上预算安排从中央预算稳定调节基金调入1500亿元，全年使用的收入总量为105240.01元。相应地，全国财政支出也保持了较快增长，全年支出108929.67亿元，比上年增长21.2%。加上补充中央预算稳定调节基金2892亿元和地方财政结转下年支出1918.34亿元，支出总量达到113740.01亿元。全国财政收支相抵，差额8500亿元。其中，中央财政赤字6500亿元，比预算减少500亿元；地方财政收支相抵，差额2000亿元。2011年末中央财政国债余额72044.51亿元，控制在年度预算限额77708.35亿元以内。

　　与2011年初全国人大批准的预算相比，2011年中央财政收入超过预算5446亿元。超过预算较多的税种主要有：进口环节税收超2729亿元，企业所得税超1642亿元，国内增值税和消费税超1143亿元（出口退税比预算增加1200亿元，相应冲减财政收入）。预算报告对超收原因作了分析，主要是全年大部分经济指标增幅超过预期较多，相应的税收收入超过预算。一是外贸进口增长24.9%，大大超过年初预期。二是与增值税、消费税有关的经济指标增幅超过年初预期，如工业增加值（按不变价计算）增长10.7%、全社会固定资产投资增长23.6%（年初预期18%）、社会消费品零售总额增长17.1%（年初预期16%）、居民消费价格上涨5.4%（年初预期4%），相应带动国内增值税和消费税比预算超收。三是企业利润增长情况较好。预算报告强调，2011年超收收入除按有关法律规定增加相关支出以及其他必要支出外，原则上均列入中央预算稳定调节基金。

　　预算报告指出，2011年财政收入总体情况较好，是在落实完善结构性减税政策的基础上，经济平稳较快增长、企业效益较好、物价上涨、税收征管水平提高以及将原预算外资金纳入预算管理等因素的综合反映。本着“取之于民、用之于民”的原则，国家取得的财政收入用于提供公共产品和服务，满足公共需要，财政收入中相当大的部分以劳动报酬、各种直接或间接生产生活补贴等多种支出形式转移给居民个人，这些都增加了个人收入或减轻了个人负担。

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康对此分析说，全国财政收入保持稳定增长，一方面说明我国经济仍保持较高活力；另一方面，在当前世界经济低迷、我国GDP增速放缓的背景下，财政收入增长也为我国的结构调整和发展、改革提供了有力保障。

　　结合面临的经济财政形势，预算报告明确了2012年财政预算编制和财政工作的指导思想，并对2012年公共财政预算作出安排：中央财政收入55920亿元，比2011年执行数（下同）增长9%。从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，合计可使用的收入总量为58620亿元。中央财政支出总量64120亿元，增长13.7%。收支总量相抵，中央财政赤字5500亿元，比2011年执行数减少1000亿元。中央财政国债余额限额82708.35亿元。汇总中央和地方预算安排，全国财政收入113600亿元，增长9.5%，加上从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，可安排的收入总量为116300亿元。相应地，安排全国财政支出124300亿元，增长14.1%。全国财政收支差额8000亿元（其中，中央财政赤字5500亿元），比上年减少500亿元，全国财政收支差额占国内生产总值的比重下降到1.5%左右。

　　财政部部长助理胡静林说，尽管2012年全国财政收支差额规模比上年减少500亿元，但考虑到从中央预算稳定调节基金调用2700亿元，当年总的支出规模仍有较大增加。2012年全国财政支出14.1%的增幅，比2011年全国公共财政支出预算安排的11.9%还要高一些，支出力度更大一些。由此可以看出，2012年的财政收支安排，既体现财政政策的积极取向，努力促进经济平稳较快发展，也体现了促进财政可持续发展的要求。

　　预算报告解读②

　　扎实落实积极的财政政策

　　处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，保持财政政策的连续性和稳定性，增强财政宏观调控的针对性、灵活性和前瞻性，注重财政发展的可持续性，努力促进经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定。

　　2011年，各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的各项决策部署，坚持把处理好经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系作为宏观调控的核心，扎实落实积极的财政政策，进一步巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进了经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定。

　　提交全国人大审议的预算报告总结了2011年积极财政政策的落实情况，主要包括以下几个方面：

　　充分发挥财税政策的作用，促进物价总水平保持基本稳定。大力支持增加农产品供给，稳定成品油、化肥等供应，加大对生猪生产的扶持力度，加强储备物资市场调控，实施政策性粮油定向销售，扩大生活必需商品、原材料进口，促进市场供求平衡。对鲜活农产品运输车辆免收车辆通行费，开展收费公路专项清理，降低流通成本。落实对城乡低收入群体的各项补贴政策，对部分困难群众和公益性行业给予油价补贴，降低物价上涨对困难群体的影响。

　　增加城乡居民收入，提高居民消费能力。合理调整国民收入分配关系，扩大财政补助规模，增加对农民的补贴，加强农业基础设施建设，深入推进财政扶贫开发，促进农民增收；提高城乡居民最低生活保障标准，增加企业退休人员基本养老金，扩大新型农村和城镇居民社会养老保险试点范围，落实义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资等政策，提高居民消费能力。完善家电下乡和家电以旧换新政策。支持商贸流通发展，改善消费环境。

　　优化投资结构，加强经济社会发展的薄弱环节。中央基建投资主要用于支持保障性安居工程、以水利为重点的农业基础设施、教育卫生基础设施建设，节能减排和生态环保，新疆、西藏及青海等四省份藏区经济社会发展，自主创新和战略性新兴产业发展等方面，优先保证重点在建、续建项目的资金需求，有序启动“十二五”规划重大项目建设。

　　完善结构性减税政策，引导企业投资和居民消费。将个人所得税工薪所得减除费用标准由2000元∕月提高到3500元∕月并调整税率结构，降低中低收入者税负。对部分小型微利企业继续实行所得税优惠政策，减轻中小企业负担。对600多种资源性产品、基础原材料和关键零部件实施较低的年度进口暂定税率。继续实施西部大开发等税收优惠政策。取消和减免77项收费和基金，减轻企业和居民负担。

　　2012年继续实施积极的财政政策是中央在全面分析国内外经济环境变化的基础上做出的重大决策。财政部门将扎实落实积极的财政政策，密切跟踪经济发展变化，督促检查积极的财政政策实施情况，处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，保持财政政策的连续性和稳定性，增强财政宏观调控的针对性、灵活性和前瞻性，注重财政发展的可持续性，努力促进经济平稳较快发展和物价总水平基本稳定。

　　预算报告解读③

　　2011年中央财政“三农”投入首超万亿元

　　汇总中央和地方支出，2011年全国财政用于“三农”的支出合计29342亿元，比上年增长21.2%。2012年，中央财政用于“三农”的支出安排合计12286.6亿元，增长17.9%。

　　近年来，国家不断加大对“三农”的投入力度，建立健全“三农”投入稳定增长机制和强农惠农政策支持体系。2011年中央财政“三农”投入首超1万亿元，有力地促进了农业生产、农民增收和农村经济社会事业全面发展。

　　涉农补贴进一步增加。完善农资综合补贴动态调整机制，全额取消粮食主产区粮食风险基金地方配套并解决粮食风险基金缺口，落实粮食直补政策，稳定农作物良种补贴政策，进一步扩大农机购置补贴范围。稳步提高小麦、稻谷最低收购价，实施油菜籽、大豆等临时收储政策。扎实做好农业保险保费补贴工作。

　　农村生产生活条件得到改善。加强农业农村基础设施建设，推进1250个小型农田水利重点县建设，支持1100个县开展山洪地质灾害防治，提前完成重点小型病险水库除险加固任务，治理1239条中小河流。加大农业技术推广力度，推动现代农业和农民专业合作组织发展。改造中低产田、建设高标准农田。在主要牧区省份建立草原生态保护补助奖励机制。在17个省份约1万个村庄开展农村环境连片整治示范。

　　农村社会事业发展加快发展。构建财政综合扶贫政策体系，支持集中连片特殊困难地区扶贫攻坚。支持农村教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等社会事业加快发展。建成村级公益事业一事一议奖补项目34万个，有序推进公益性乡村债务化债试点。

　　与此同时，地方财政部门也进一步加大“三农”投入。汇总中央和地方支出，2011年全国财政用于“三农”的支出合计29342亿元，比上年增长21.2%。

　　2012年，国家继续加大强农惠农富农政策力度。提交全国人大审议的预算报告显示，全年中央财政用于“三农”的支出安排合计12286.6亿元，增长17.9%。其中，支持农业生产支出4724.2亿元，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1628亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出5313.9亿元，农产品储备和利息等支出620.5亿元。

　　预算报告解读④

　　集中财力保障和改善民生

　　2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的民生支出合计38108亿元，比上年增长30.3%；用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629元。

　　秉承“为国理财、为民服务”的工作宗旨，财政部门始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为财政发展改革的出发点和落脚点。体现在财政支出上，就是不断调整支出结构，持续增加对民生领域的投入。

　　提交全国人大审议的预算报告显示，2011年中央财政进一步加大了对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等方面的投入，各项重点支出得到较好保障。

　　——教育支出3248.6亿元，完成预算的109.6%，增长27.5%。支持中西部地区和民族地区发展农村学前教育。完善农村义务教育经费保障机制，农村中小学公用经费年生均基准定额提高100元，全国所有农村义务教育学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，1228万名家庭经济困难寄宿生获得资助，2600万名学生得到膳食补助。实施农村义务教育薄弱学校改造计划。免除2900万名城市义务教育学生学杂费，支持1167万名农民工随迁子女在城市接受义务教育。加强职业教育基础能力建设，免除395万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费。健全家庭经济困难学生资助政策体系，约1867万名学生受益。支持高等教育发展。

　　——医疗卫生支出1747.78亿元，完成预算的101.2%，增长17.7%。将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准由每人每年120元提高到200元。推动解决关闭破产集体企业退休人员和困难企业职工等人员的医保问题。全面实施国家基本药物制度，深化基层医疗卫生机构综合改革，清理化解基层医疗卫生机构债务，将城乡居民年人均基本公共卫生服务经费标准由15元提高到25元，实施重大公共卫生服务项目。推动公立医院体制机制改革，加强医疗卫生机构能力建设。加大城乡医疗救助力度。

　　——社会保障和就业支出4715.77亿元，完成预算的106.8%，增长23.9%。新型农村和城镇居民社会养老保险覆盖面扩大到60%以上地区，对60周岁及以上居民发放养老金。对全国城乡低保对象、农村五保供养对象等8600多万名困难群众发放生活补贴。提高企业退休人员基本养老金，月人均水平达到1500多元，健全企业职工基本养老保险省级统筹制度，妥善解决未参保集体企业退休人员基本养老保险问题。建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，将城乡最低生活保障标准分别由月人均251元和117元提高到278元和135元，提高孤儿基本生活补助标准，增加救助流浪乞讨人员的补助，支持残疾人员社会保障和服务体系建设等。扩大鼓励创业的财税政策扶持范围，落实各项就业扶持政策，增加小额担保贷款财政贴息。

　　——住房保障支出1720.63亿元，完成预算的133.1%，增长52.8%。认真落实各项税费优惠政策，鼓励引导社会资金参与公共租赁住房建设和运营，积极推进各类棚户区和农村危房改造。全年保障性安居工程建设支出1432.57亿元，加上通过以前年度结转资金安排的280亿元，共支出1712.57亿元。全年保障性住房基本建成400万套以上，完成新开工1000万套的目标任务。

　　——文化体育与传媒支出415.88亿元，完成预算的111.1%，增长31.6%。支持44751家博物馆、纪念馆等公益性文化设施免费开放，推进广播电视无线覆盖等重点文化惠民工程，强化重点文物、大遗址、红色文化资源和非物质文化遗产保护，提高重点媒体国际传播能力。深化文化体制改革，促进文化产业发展。

　　与此同时，地方财政部门也进一步加大对保障和改善民生的投入。汇总中央和地方支出，2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的民生支出合计38108亿元，比上年增长30.3%；用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629亿元。

　　2012年，中央财政继续优化支出结构，进一步加大保障和改善民生的投入力度，努力促进社会事业加快发展。预算报告显示，2012年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的民生支出安排合计13848亿元，增长19.8%；用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出安排合计15124亿元；中央对地方税收返还和一般性转移支付的大部分也将用于保障和改善民生。

　　注：根据教育部、国家统计局《中国教育经费统计年鉴》，企业办学经费指国有企业在企业营业外资金列支或企业自有资金列支，并实际拨付所属学校的办学经费；校办产业和社会服务经费指学校举办的校办产业和各种经营取得的收益及投资收益中用于补充教育经费的部分。

　　预算报告解读⑤

　　促进区域协调发展

　　2011年中央财政收入占全国财政收入的49.5%，比上年下降1.6个百分点；中央本级支出占全国财政支出的15.2%，比上年下降2.6个百分点。地方本级支出占全国财政支出的84.8%，比上年上升了2.6个百分点。

　　促进区域协调发展，是实现我国经济社会又好又快发展、全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重大举措，是发挥我国社会主义制度优越性、促进社会和谐稳定的重大举措，也是保证我国各族人民共享改革发展成果、逐步实现共同富裕的重大举措。

　　近年来，中央财政不断优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，有力推动了区域协调发展。提交全国人大审议的预算报告显示，2011年中央进一步加大了对地方转移支付力度。全年中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元，比上年增长23.4%。其中，一般性转移支付18299.93亿元（包括均衡性转移支付、义务教育转移支付、基本养老金和低保等转移支付、新型农村合作医疗等转移支付、村级公益事业奖补等转移支付、资源枯竭城市转移支付和成品油税费改革转移支付等），比上年增长38.3%；专项转移支付16521.65亿元，比上年增长17.1%。

　　由于我国区域发展不平衡，东、中、西部地区间财力差异较大，中央政府有必要适当集中财力加以调节。中央财政收入除一小部分用于中央本级支出外，更多的则是用于对地方进行税收返还和转移支付，相应形成地方财政收入，并由地方安排财政支出。从收支数据看，2011年中央财政收入51306.15亿元，占全国财政收入的49.5%，比上年下降1.6个百分点；中央本级支出16514.19亿元，占全国财政支出的15.2%，比上年下降2.6个百分点。地方本级支出为92415.48亿元，占全国财政支出的84.8%，比上年上升了2.6个百分点。由此可以看出，中央实际上花了支出的小头，将更多的收入转移支付给了地方。

　　谈到地区间财力均衡分配效果，财政部部长助理胡静林算了这样一笔账：如果东部地区人均一般预算收入总额为100，那么2011年中、西部地区人均一般预算收入只相当于东部的39%和48%。经中央财政转移支付后，中、西部地区人均一般预算支出相当于东部的72%和97%，区域间财力差距明显缩小。可见，中央对地方的税收返还和转移支付，有力地促进了区域协调发展和基本公共服务均等化。

　　2012年，中央财政将进一步优化转移支付结构。预算报告显示，全年中央对地方税收返还和转移支付45101亿元，比上年增长13%。其中，税收返还5188.55亿元，增长2.2%；一般性转移支付22526.19亿元，增长23.1%；专项转移支付17386.26亿元，增长5.2%。

　　预算报告还对一般性转移支付情况作了说明：均衡性转移支付8583.65亿元（其中，县级基本财力保障机制奖补资金1075亿元，重点生态功能区转移支付371亿元，产粮大县奖励资金277.65亿元），义务教育等转移支付1680.32亿元，基本养老金和低保等转移支付3774.38亿元，新型农村合作医疗等转移支付1063.48亿元，村级公益事业奖补等转移支付253.09亿元，成品油税费改革转移支付784亿元。

　　预算报告解读⑥

　　继续深化财税体制改革

　　2011年财税体制改革稳步推进，公共财政体系得到进一步完善。2012年，财政部门将继续深化财税体制改革，进一步完善财力与事权相匹配的财政体制，深化预算管理制度改革，推进税收制度改革。

　　加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制、运行机制和管理制度，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是更好发挥财政职能作用的体制保障。

　　提交全国人大审议的预算报告显示，2011年财税体制改革稳步推进，公共财政体系得到进一步完善。主要体现在以下几个方面：

　　财政体制不断完善。继续优化转移支付结构，增加一般性转移支付。完善县级基本财力保障机制，提高基层政府公共服务保障水平。在27个省份的1080个县实行省直管县财政管理方式改革。

　　预算管理制度改革逐步深入。健全公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算实施范围和社会保险基金预算试编范围。全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。完善部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度，积极推进全过程预算绩效管理。

　　税收制度改革平稳推进。出台营业税改征增值税的试点方案，促进服务业发展。改革个人所得税制度。开展对个人住房征收房产税改革试点，调整个人住房转让营业税政策。在全国范围内实施原油、天然气资源税从价计征改革，统一内外资企业的油气资源税制度。

　　2012年，财政部门将继续深化财税体制改革。具体来说，要做好以下几方面的工作：

　　一是进一步完善财力与事权相匹配的财政体制。健全财政转移支付制度，继续提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，提高转移支付资金使用效益。完善省以下财政体制，健全县级基本财力保障机制，进一步均衡省以下财力分配，增强县级政府基本公共服务能力。

　　二是深化预算管理制度改革。完善公共财政预算，提高政府性基金预算的规范性和透明度，扩大国有资本经营预算实施范围，健全社会保险基金预算。将部门预算制度覆盖到县级，将国库集中收付制度改革覆盖到各级政府及所属预算单位。推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度。加快建立健全预算绩效管理制度。

　　三是推进税收制度改革。完善增值税制度，推进营业税改征增值税试点。健全消费税制度，促进节能减排和引导合理消费。进一步推进资源税改革，促进资源节约和环境保护。研究制定房产保有、交易环节税收改革方案，稳步推进房产税改革试点。推进城市维护建设税改革。深化环境保护税费改革。按照正税清费的原则，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金。

　　预算报告中的新名词

　　财政综合扶贫

　　是国家财政支持农村扶贫开发事业各项政策措施的总称。指通过加大一般性转移支付力度，安排基础设施建设、教育、文化、医疗卫生、社会保障、生态建设等方面专项转移支付时，向贫困地区、贫困人口倾斜，保持财政专项扶贫资金的稳定增长等措施，支持贫困地区提高落实各项民生政策的保障能力，促进贫困人口增收，改善贫困地区、贫困人口的基本生产生活条件，增强贫困地区、贫困人口自我发展能力。

　　县级基本财力保障机制

　　指为增强基层政府提供公共服务能力，以实现县级政府“保工资、保运转、保民生”为目标，中央财政根据地方县级基本财力保障情况实施的奖补机制。建立县级基本财力保障机制以地方财政为责任主体，中央财政根据地方工作实绩实施奖励，对地方给予支持和帮助。

　　营业税改征增值税

　　指将目前对大多数劳务、不动产和无形资产征收的营业税改为增值税，实现对所有货物和劳务统一征收增值税，从根本上解决重复征税、抵扣链条不完整等问题，促进社会化分工、现代服务业发展和产业结构调整优化。

　　房产税改革试点

　　是对个人住房征收房产税改革试点的简称。指为调节收入分配，促进社会公平，引导居民住房合理消费，促进节约集约用地，根据国务院常务会议精神，上海市、重庆市自2011年1月28日起进行对个人住房征收房产税改革试点。两市试点以新购多套住房和高档住房为主要征税对象，并规定了一定免税面积，对超出标准的面积征税。下一步，将在总结两市试点经验的基础上，稳步推进房产税改革试点，逐步扩大试点范围。

　　农村义务教育学生营养改善计划

　　指为改善中小学生营养状况，从2011年秋季学期起，为集中连片特殊困难地区农村义务教育学生每天提供3元的营养膳食补助，所需资金全部由中央财政承担。同时，将中西部地区农村家庭困难寄宿生生活费补助标准每人每天再提高1元，达到小学年生均1000元，初中年生均1250元。

　　环境保护税费改革

　　指为进一步理顺环境税费关系，按照先易后难和分步推进的原则，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，相应取消有关收费，并在总结经验的基础上逐步扩大改革范围。