财阀形成与发展型政府（三）财阀形成与政府的关系

　　21世纪经济报道 周建军

　　核心提示：有三个政府机构在韩国的产业政策中发挥着至关重要的作用。

　　很多公开的记录都表明，在韩国产业化的早期阶段，财阀是不可能挑战政府权力的。在很大程度上，财阀依赖各种来自政府的支持。

　　韩国政府控制了大多数重要的经济活动，诸如关键产业、金融机构甚至价格。自20世纪60年代起，朴正熙当政的韩国政府发动了一系列的五年经济发展计划。有三个政府机构在韩国的产业政策中发挥着至关重要的作用。它们是：经济企划院（Economic Planning Board）、财政部和商工部。经济企划院作为一个总揽全局的计划部门，控制着财政预算，管理着价格，还控制着外国援助、外国贷款、外国投资和外国的技术转移。经济企划院也负责对国家的经济进行统计。财政部不仅控制着税收评估和收集，而且以政府国有的形式控制着国内的金融机构。此外，财政部还负责管理外汇，以及关税的收集和评估。商工部负责出口促进、控制产业发展计划、投资申请、项目和企业的命名、贸易配额、数量控制、产业协会和一些附属于政府的组织（White Gordon，1988：95）。有评论称，类似于对日本经济体制“日本公司”（Japan Inc.）的描述（其核心则是通商产业省），韩国的经济体制事实上也是一个“韩国公司”（Korea Inc.）；韩国政府就是这个公司的董事长，财阀企业占据着一些董事会的席位；而政府对企业的管治和约束是通过如上种种机构和措施来实现的。

　　非常明显，在这种经济管治架构之下，加上韩国财阀在产业化早期力量有限，财阀很难有足够的力量去挑战政府。而韩国并没太多的国有企业。为了发展经济，韩国政府只能寄希望于私有企业解决经济增长、就业之类的经济社会问题。在这种发展模式之下，国家/政府一个非常重要的作用是促进经济增长。美国学者彼特·埃文斯甚至称韩国是最成功的发展型国家。

　　而最近由诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯宾塞领衔的世界银行《可持续增长和包容性发展》报告也再一次指出，自从20世纪50年代至今，全球只有13个经济体的年均经济增长率达到了7%以上，并持续25年以上，而如上所有成功经济体的一个共同特征就是它们都有一个日益能干、可靠和有责任感的政府，即一个有领导力和有效的政府。迈克尔·斯宾塞的研究结论也得到了世界银行首席经济学家林毅夫的佐证。此外，美国学者弗雷德·布洛克的研究指出，过去三十年，美国事实上存在着一个隐性的发展型政府（Hidden Developmental State）。他指出，隐性的发展型政府在美国的存在，表明发展中经济体有比想象中更大的产业政策使用空间；隐性的发展型政府的存在，对国内/国外都有着重要的政治意义。

　　发展型政府模式有很多学习借鉴之处，也难怪韩国被称为后发展的成功案例。但是，应该看到，在产业化过程中，韩国的经济增长过度依赖、过度集中于财阀。从20世纪40年代起，尤其是从20世纪60年代到20世纪80年代，韩国财阀在政府的各种政策的支持和保护之下迅速发展、壮大。到20世纪80年代特别是20世纪90年代以后，由于韩国从威权主义向民主化转型和新自由主义经济改革，韩国政府就逐渐失去对财阀的控制了。

　　由于韩国经济对财阀的过度依赖和过度集中，它的经济增长过程是一个欠平衡的经济增长过程，甚至以牺牲韩国劳工和其他社会阶层的利益为代价。然而，在产业化过程中，财阀却极大地受益于政府制定的金融政策、贸易政策、产业政策和劳工政策等的支持，包括银行信贷支持、出口补贴、税收减免、政府的产业指导、对劳工的管治甚至镇压等。除了政府的各种政策支持，甚至一些财阀直接源于韩国国有企业和其它公共资产的私有化（Tun-Jen Cheng，1990；Sea-Jin Chang，2003）。据相关研究统计，在1945到1960年，大约占韩国经济30%的公共资产，以资产的账面价值出售给私人。这些资产包括工厂、生产设备和存货。诸如韩华、斗山、三星、SK和现代接收了这些资产，并将这些资产用于它们未来增长的基石（Sea-Jin Chang，2003）。

　　一定程度上，二战后的韩国经济史就是一部韩国财阀不断发展壮大的历史。而在财阀发展壮大的过程中，韩国政府扮演了至关重要的角色。二十世纪的著名经济史学家卡尔·波拉尼曾研究指出自由放任绝非自然形成，就连自由放任本身也是国家的力量强制推行。明显的，在韩国这个曾经的发展型政府，财阀就是一个政治的产物。关于这一点，另一研究发展问题著称的美国学者斯蒂芬·哈格德等人的文章也承认“一定程度上，（韩国）财阀是一个政治的产物”。

　　国家应有效引导经济力量

　　韩国财阀是一个政治的产物。没有政府的各种支持和放任，今天的财阀不可能变得如此强势以至于抗衡政府。如果说韩国经济过去的成功是基于政府对经济指导的“镶嵌式自主性”，能够摆脱财阀之类的特殊利益集团的左右又能够指导经济增长；今天的韩国政府已经丧失了其在经济活动中的“镶嵌式自主性”，不得不面对一个日益强势的财阀利益集团。

　　尽管今天的韩国也曾试图改革或改良处于困境中的财阀资本主义，但是，无数事实已经表明，对财阀的彻底改革是一件非常不容易的事情。在不同的历史阶段，政府可能是各种阶段性目标和利害关系斗争的混合体，何况在韩国这样的资本主义国家。

　　韩国的案例充分说明：经济增长是重要的，经济增长的目标、手段、过程和结果等同样重要。因为经济增长的影响并不仅仅是经济意义上的。在韩国，在经历了以财阀为中心的经济增长和产业化之后，政治矛盾、社会和经济矛盾却被大量积累，并成为了当下韩国经济社会发展的不稳定力量之源。

　　韩国的案例也启示我们，如何有效引导和驾驭经济力量，如何更好地发展私营经济，以实现经济的包容性增长和可持续发展，仍然是一个值得认真对待的重大课题。在建设中国社会主义市场经济、实现科学发展和社会和谐的道路上，韩国的财阀模式及其带来的各种严重问题，值得我们警惕。

　　（作者毕业于韩国成均馆大学。全文完）