政府应从直接参与者变为环境创造者

　　王尔德

　　 近几年，战略性新兴产业可谓火热。

　　 被赋予推进产业结构升级和经济发展方式转变，提升我国自主发展能力和国际竞争力的重任，七大重点新兴产业吸引了大量资金、资源与政策投入。

　　 但战略性新兴产业究竟能否担当此重任？新兴产业与传统产业的关系应如何处理？政府在新兴产业发展中应该起何种作用？

　　 带着这些问题，本报专访了国务院发展研究中心副主任刘世锦。

　　 “有些战略性新兴产业不论对发达国家还是对我们都是新的，大家几乎同时开始研发和应用。”国务院发展研究中心副主任刘世锦对本报记者表示，这意味着我们不一定照走发达国家的老路，可以直接接触到全球技术和产业的前沿，实现跨越式发展。

　　 在他看来，除了后发优势，中国发展新型产业的优势更多地表现在新技术的产业化能力和市场需求潜力上。产品制造能力和配套体系是中国长项，而在市场需求上，我们的大量需求是初次需求，而发达国家是置换性需求。因此，“在有些战略性新兴产业领域，中国是有条件形成较强国际竞争力的”。

　　 刘世锦指出，战略性新兴产业能否顺利发展的关键，在于政府能否摆正自己的角色。如过去在基础设施建设等领域，政府直接参与和投资看起来相当成功，“其中的一个重要原因是这些领域技术比较成熟，有直接的先行者可以模仿学习，不确定性较小”。而当经济逐步转向更多依靠创新驱动以后，不确定性和复杂性大大增加，政府在产业发展中的角色需要有一个从“直接参与者”到“环境创造者”的转换。

　　 中国发展战略性新兴产业具有要素组合优势

　　 《21世纪》：目前，工信部发布了改革开放以来第一个把整个工业作为规划对象的《工业转型与升级规划（2011-2105）》，你如何看待发展战略性新兴产业与工业升级之间的关系？

　　 刘世锦：发展战略性新兴产业的意义和潜力，要放在我国产业升级的大背景下观察和理解。从工业化的历史看，在大国经济发展过程中，产业发展重心一般要经历轻工业、低附加值重化工业到高附加值或技术密集型重化工业这样几个阶段。我国工业发展地区间是不平衡的，总体上说正处在向技术密集型重化工业过渡的阶段，这也就是我们通常说的工业升级。这种升级表现为采用新的技术、工艺、设备、管理方式乃至商业模式等，其中有些在发达国家已经有了，我们要学习、引入和应用，对它们来说是旧的，对我们还是新的；有些则不论对发达国家还是对我们都是新的，大家几乎同时开始研发和应用的。现在讲的战略性新兴产业中，这两种情况都有。后一种情况，是我们能够利用的一种重要的后发优势，这意味着我们不一定照走发达国家的老路，可以直接接触到全球技术和产业的前沿，实现跨越式发展。

　　 《21世纪》：除了后发优势，我国还有哪些发展新兴产业的有利条件？

　　 刘世锦：除了产业升级的需要外，我国发展战略性新兴产业的有利条件较多，具有独特的要素组合优势。从技术角度说，过去我国一般都是追赶者，往往与先行者有较大距离。但在这一轮战略性新兴产业的发展中，情况开始出现变化，在一些领域，比如新能源汽车领域，我国的一些企业已有了相当不错的技术基础，与先行者差距不大，有并驾齐驱抑或局部领先的潜力。当然，我们的优势更多地还是表现在新技术的产业化能力和市场需求潜力上。产品制造能力和配套体系是中国长项，市场需求规模也是领先的。

　　 与发达国家不同之处在于，我国的大量需求是初次需求，而非置换性需求，比如，中国正处在汽车大众消费的快速增长期，如果这时新能源汽车能够达到具有商业竞争力的水平，大量的消费者初次购车就可以买新能源汽车。所以，在有些战略性新兴产业领域，中国是有条件形成较强国际竞争力的。

　　 “技术中立”是政府的明智之举

　　 《21世纪》：目前中国经济出现忽视实体经济特别是制造业的倾向，借鉴国内外的经验教训，应当如何看待制造业在未来中国经济发展中的地位和作用？

　　 刘世锦：前瞻性看，不失时机地发展某些战略性新兴产业，对我国未来几十年保持制造业的国际竞争力也是非常有价值的。最近讨论美欧国际金融危机的经验教训，形成共识的一条是这些国家金融体系发展与实体经济脱节，尤其是制造业比重下降过快。

　　 中国经济在经历了三十多年的高速增长后，在以后几年有很大可能性将出现增长速度的回落，由高速增长转入中速增长阶段。伴随的增长速度的变化，产业结构也将发生重要变化，最显著的工业比重趋于稳定并会有所下降，服务业比重较快上升。长远地看，中国是否像有些发达经济体那样，工业的比重将降到20%左右？汲取其“去工业化”带来的教训，考虑到中国现阶段和今后长时期仍可能保持的要素组合优势，即使中国以后的工业比重下降，比重也应保持在30%以上。

　　 如果一定要找一个可以参照的对象，那就是德国。德国在二战以后的几十年时间内，房价年均增速稳定在2%-3%，没有出现大的资产泡沫；同时重视发展制造业，除了大家熟知的大企业外，更多是细分行业中高市场占有率、稳定经营的小企业“隐性冠军”。未来中国要保持较高的工业特别是制造业比重，关键是在全球分工体系中要保持和提升竞争力，发展战略性新兴产业的意义也正在于此。

　　 在二三十年后中国有国际竞争力的产业中，某些当今被我们称之为战略性新兴产业的行业可能名列其中。但多数新兴产业的作用，将会表现为与传统产业相互融合并带动其升级。比如，新能源汽车事实上是整个汽车产业的一个组成部分，光伏发电等新能源对能源产业也是如此。

　　 《21世纪》：在发展战略新兴产业的过程中，有的政府主管部门似乎希望在某些产业领域制定相应的技术路线，对此你怎么看？

　　 刘世锦：目前我国所说的战略性新兴产业中，部分产业中的新技术尚在探索之中，与真正的产业化和市场化还有一段距离。这时必须认识到这类产业发展的特点。仍然处在研发阶段的技术有很大的不确定性，能否、何时以及在何种情况下取得突破或成功，有一定的偶然性，不可能事先规划。那种有具体时间要求的计划或规划，对这种前沿性创新活动基本不适用。另外一种情况是，越是技术开发潜力大的领域，出现创新突破点的机会越多，技术路线往往越具有不确定性。

　　 这些年来，通讯技术、电视机、新能源汽车等领域，都出现的技术路线快速改变的特点，特别是“颠覆性”技术的出现，对行业的影响是革命性的。如果过早确定或指定技术路线，不仅会抑制更有优势的新技术发展的机会，也会使自身处于竞争劣势。对企业来说是如此，对政府来说更是如此。政府过早地指定或鼓励某种技术路线，涉及范围更宽，不利影响往往更大。政府的明智之举是与技术路线保持一定距离，或者说采取“技术中立”立场，把技术路线的选择问题交给企业和市场来解决。

　　 政府应致力于解决创新过程中的外部性问题

　　 《21世纪》：如何看待政府在企业创新过程中的角色？

　　 刘世锦：政府与技术路线之间的关系，实际上涉及到一个更为宽泛和实质性的问题，即在创新活动日益增加的产业发展中，政府适合于担当何种角色。我们讲政府职能转换，很大程度上与经济活动中创新因素增加，不确定性和复杂性相应增加有关。创新本质上是一个试错过程，高度的不确定性和复杂性是其基本特征，适合于由市场机制发挥作用，需要由具备高度开创精神的企业家担当主角。

　　 在这个过程中，最需要政府做的事情是解决外部性问题，也就是那些对创新非常重要，但仅靠企业和企业家解决不了的问题，包括创造和维护一个公平竞争的环境，为所有具有创新精神的人开放机会，使全社会的创新能量充分地涌流出来；保护产权，对创新活动来说尤其重要的知识产权；创造需求，比如对那些具有巨大市场化潜力的产品，在其市场导入期以补贴方式以需求侧激励；推动有关基础设施建设，比如新型电动汽车的社会充电设施；为企业引进人才、职业教育等给予政策支持等。

　　 《21世纪》：不少地方借发展战略性新兴产业之名，大上工业园区和相关项目，盲目性相当大，应如何认识这些现象，解决这方面的问题？

　　 刘世锦：过去一些年中国经济发展“强政府”的特征显著，在一些领域，如基础设施建设看起来也相当成功。其中的一个重要原因，就是这些领域技术比较成熟，有直接的先行者可以模仿学习，不确定性较小，政府直接参与和投资，可以有一定优势。而当经济逐步转向更多依靠创新驱动以后，这样的优势削弱或消失了，因而需要有一个从“直接参与者”到“环境创造者”的转换。这主要还不是一个通常说的较多的政府管或不管、管多管少的问题，而管的逻辑和方式转变的问题，而且需要与过去显著不同的能力。

　　 近一个时期，有的地方以“发展战略性新兴产业”为名，在相关行业关键技术尚未过关、产业化和市场化前景不明朗的情况下，搞工业园区，上新项目，短期看投资和GDP上去了，但中长期的风险不能低估。因此，发展战略性新兴产业，当务之急是在理解相关新兴产业发展特征的基础上，把政府的位置摆正。一定意义上可以说，这既是压力，也为政府职能转换提供了难得的契机。发展战略性新兴产业，各地之间存在不同程度的竞争，其实，更重要的政府在对产业发展的理解和职能转换上的竞争。如果能在解决这个问题上走在前面，发展战略性新兴产业将会有更多的成功机会。