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养老金入市亦需要社保和金融系统改革

http://msn.finance.sina.com.cn 2012-03-22 03:53 来源: 21世纪经济报道

  刘晓忠

   近日,全国社保基金理事会表示,经国务院批准,社保基金理事会受广东省政府委托,投资运营广东1000亿元的职工基本养老金;委托投资期限暂定两年,且主要投资于固定收益类产品。同时,为避免误读,社保基金表示,协议为委托投资运营而非委托入市。

   坦率而言,广东省政府委托全国社保基金投资运营结余养老金,确实试点性地拓宽了目前地方养老金之投资渠道,为地方养老金保值增值提供新的风险管控平台。

   不过,养老金委托协议的契约完备性问题值得商榷。当前城镇职工养老金属于职工私产,国务院和地方政府不是各地城镇职工养老金的权属人,国务院的批准可权作是一种市场准入式行政审批,若各地养老金变更投资协议等,需公开征求投保人意见,以获后者充分授权,这一程序不可或缺。毕竟,有关社保运作的诸多法规,本质上是各地社保部门与投保人签署的广义格式合同;若不向投保人公开征求意见等而单方变更合同内容,则容易使地方养老金面临激励不相容的“公地悲剧”。

   因此,在养老金即将入市的条件下,我们需要更充分地认识到其中可能存在的风险,以及时化解风险。全国社保基金不可能保证其投资不存在风险损益,而未经养老金权属所有人的充分授权,地方养老金可能会在复杂的委托代理链条下,变成缺乏有效规制的资产。而且若一旦养老金投资出现损失,地方政府将是主要责任主体,而在人口老龄化下,这对地方政府而言是不可承受之重。如当前上海出现的养老支出性贫困警示,政府很难拿出更多的财政支出来应对养老支出贫困。因此,这种可能性风险需要在投资前认识到,并研究实质性对策。

   与此同时,人们习惯于拿社保基金2001-2011年年均收益率8.41%,佐证养老金入市的增值效应;但实际可能并非如此。其原因在于,其一,全国社保成立以来的跑赢CPI的投资收益率,主要是来自一级和一级半市场的IPO溢价。伴随着一级和一级半市场IPO溢价收窄甚至消失,社保高投资收益率也将不再,其投资不稳定性凸显。如去年社保基金的公允价值变动额为-357亿元,全年收益率仅为0.85%。其二,当前股市充斥着难以管控的风险敞口,加之其分配性而非上市公司成长分享性的特征,也是一种风险。其三,目前债市利率等风险日益凸显,选择此时入市与其风险厌恶性的投资偏好相悖。一则人口老龄化下,国内储蓄率趋降,资金的流动性稀缺将抬高债市投资收益率曲线,倒逼利率市场化改革,加剧债市投资风险。一则目前债市主要以国债、城投债等为主,且2008年以来发行的债券占比较大,而这些债券由于投资项目存在经济可行性问题和效率低等,存在风险之惑。

   由此可见,当前拓宽地方养老金投资渠道需具备两大基础前提。首先是构建权责明晰、激励相容的社保体系,如厘清社保体系中的公私边界,政府主要通过国企分红和全国社保基金,负责向全民提供基础性社会保障计划,以满足居民最基本生存诉求。同时,对于目前的城镇职工养老金等,可依据美国401K实行市场化运营。目前由于职工社保等实行个人账户缴费确认和积累制,因此政府在补足国企社保欠库下,给予保险公司和其他机构运作职工等社保之市场准入资格,然后商业保险机构等向投保人提供自愿而个性化的投资方案,让投保人选择,从而培育出权责对称的激励相容式社保运作机制。

   其次,需要加快推进金融系统的市场化改革,降低养老金入市的市场风险,并为其提供有效的风险管控工具。如在债市和货币市场推进利率市场化改革,并推出国债期货等具有风险管控的金融衍生品,股市方面则加快发行制度市场化改革和市场治理制度规范,如构建集体诉讼、辩方举证、和解制度和完善信息披露制度等。

   我们认为,唯有彻底推动社保体系和金融市场改革,才能为养老金入市提供有效的市场基础,以避免风险管控失范。

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